(news.stanford.edu)
Analyse -

Klimaatakkoord Parijs dreigt opwarming op 3°C te brengen

Een recent rapport van de Vlaamse milieuadministratie toont aan dat de klimaatopwarming nu reeds voelbaar is in Vlaanderen.

vrijdag 23 oktober 2015 10:56

Terwijl we via onze uitstoot hier in Europa mee verantwoordelijk zijn voor de stijging van de temperatuur, waren het tot nu toe vooral de landen in het Zuiden die de impact via droogte en overstromingen aan den lijve ondervonden [1]. De schade en het menselijke leed in het Zuiden konden niet zorgen voor een grote kentering in onze door fossiele brandstoffen gedomineerde energievoorziening.

Wereldwijd is het bewustzijn dat er een fundamentele omslag moet komen sterk toegenomen. Maar onze welvaart is nog steeds in grote mate verbonden met het gebruik van fossiele brandstoffen. Hoe krijgen we de betrokken landen en sectoren mee in de noodzakelijke transitie? Hoe kan een effectieve aanpak van de klimaatopwarming verzoend worden met het recht op ontwikkeling in het Zuiden?

Dit zijn de vragen waarop de klimaatonderhandelaars in Parijs een antwoord moeten vinden op het einde van dit jaar. De hindernissen om tot een akkoord te komen zijn enorm. Zo zullen de engagementen die nu op tafel liggen de opwarming niet beperken tot de noodzakelijke 1,5° à 2°C maar doen oplopen tot een catastrofale 3°C.

Het/Een klimaatakkoord van/in Parijs!/?

De verwachtingen om dit jaar tot een klimaatakkoord te komen in Parijs zijn hoog gespannen. Na de mislukte onderhandelingen in Kopenhagen, die niet konden zorgen voor een eerlijk, ambitieus en bindend klimaatakkoord, heeft het een tijdje geduurd vooraleer de onderhandelaars in het kader van het klimaatakkoord van de Verenigde Naties[2] een mogelijke uitweg vonden uit de impasse.

In 2011 werd het pad geopend in Durban tijdens de 17e klimaatconferentie van alle verdragspartijen.[3] Toen sprak men af dat tegen 2015 een nieuw mondiaal klimaatakkoord onderhandeld moet worden dat vanaf 2020 in werking zal treden. Het Durban Platform of Action voorziet eveneens dat men de klimaatambities in de periode tot 2020 zou trachten te verhogen.

De context waarbinnen de onderhandelaars tot een akkoord moeten komen is echter niet fundamenteel veranderd sinds Kopenhagen. Dezelfde grote tegenstellingen spelen ook vandaag:

  • Arme landen vragen ambitieuze engagementen van de ontwikkelde landen omdat deze laatsten verantwoordelijk zijn en waren voor de klimaatopwarming.
  • Rijke landen vragen ernstige engagementen van de groeilanden die recent aanzienlijke vooruitgang geboekt hebben in hun economische ontwikkelding en ook steeds meer broeikasgassen uitstoten.
  • Arme landen vragen financiële middelen om zich aan te passen aan de klimaatopwarming en om zich koolstofneutraal te kunnen ontwikkelen. Daarenboven is er ook vandaag reeds aanzienlijke klimaatschade die de rijke landen (mee) moeten vergoeden.
  • Voor sommige landen ligt het zeer moeilijk om juridisch bindende akkoorden aan te gaan. Zij verkiezen vrijwillige engagementen, die dan voor andere landen onvoldoende garanties geven op effectief klimaatbeleid.

De standpunten aan de onderhandelingstafel worden bepaald door de socio-economische omstandigheden en de mogelijkheden om klimaatmaatregelen te nemen van de verschillende onderhandelingspartijen. Hieronder een overzicht van een aantal belangrijke cijfers.

Trends in globale CO2-emissies

Wereldwijde CO2 emissies ten gevolge van de verbranding van fossiele brandstoffen en industriële activiteiten (cement en metaalindustrie) blijven stijgen en bereikten in 2013 met 35,3 miljard ton (Gt) CO2 een nieuwe recordhoogte.[4] Figuur 1 geeft aan dat deze stijging vooral veroorzaakt wordt door het stijgend gebruik van fossiele energie in de groeilanden.[5]



(Figuur 1)

De top drie regio’s met de hoogste uitstoot vertegenwoordigen samen 55 procent van de globale uitstoot: China met 10,3 miljard ton CO2 (29 procent van het totaal), de Verenigde Staten 5,3 miljard ton CO2 (15 procent) en de 28 lidstaten van de Europese Unie 3,7 miljard ton (11 procent). De emissies in China stegen met 4,2 procent in 2013 t.o.v. 2012. Dit is lager dan de 10 procent toename tijdens de laatste 10 jaar.

 

In de VS was er voor het eerst sinds 5 jaar opnieuw een stijging van de uitstoot met 2,5 procent t.o.v. 2012. Er werd weer meer steenkool en minder gas gebruikt voor energieproductie in de VS en er was ook een hoger gasverbruik voor verwarming. De EU-emissies van fossiele brandstoffen en industriële activiteiten dalen sinds 2006, en bleven dalen met 1,4 procent in 2013. Een sterkere daling dan in 2012. De oorzaak is minder primair energiegebruik van steenkool (-2,7 procent), olie (-2,2 procent) en gas (-1,4 procent). Ook de emissies van de sectoren die vallen onder de Europese Emissiehandel (vooral de grote bedrijven en de sector energieproductie) daalden met 3%.



(Figuur 2)

Hoewel voor de klimaatimpact naast de huidige emissies ook de historische emissies belangrijk zijn, is het interessant om te kijken naar de emissies per capita. In 2013 kwamen de Chinese CO2-emissies per capita met 7,4 ton voor het eerst boven het Europese niveau van 7,3 ton CO2/cap. Dit blijft echter minder dan half zo hoog als de emissies per capita in de VS met 16,6 ton CO2/cap. Tenslotte is het interessant om te kijken naar de koolstofintensiteit van de economie. Hoeveel CO2 stoten de verschillende regio’s uit per BBP. China zit zeer hoog met 650 kg CO2/1000 USD. Dit is meer dan Rusland (530 kg CO2/1000 USD), bijna dubbel zo hoog als de VS (330 kg CO2/1000 USD), en bijna drie maal zo hoog als in de EU (220 kg CO2/1000 USD). 

 

De rol van Europa in de klimaatonderhandelingen

De Europese Unie is altijd een voorloper geweest in het internationale klimaatbeleid. De EU-lidstaten zijn bijvoorbeeld samen met IJsland, Liechtenstein, Noorwegen, Zwitserland de enige landen die zich nog engageren voor de opvolger van het Kyoto Protocol. Als één van de weinige regio’s in de wereld zijn de CO2 emissies van de EU substantieel gedaald, met bijna 20 procent van 5632 miljoen ton CO2eq in 1990 naar 4548 miljoen ton CO2eq in 2012.[6]

De EU mag dan al beter doen dan de meeste andere regio’s, dit betekent echter niet dat deze inspanning voldoende is om de klimaatdoelstellingen te halen (zie verder). De EU heeft het de laatste jaren ook steeds moeilijker om zijn leiderschapspositie in de klimaatonderhandelingen te behouden. De oorzaak hiervan ligt vooral bij de sterk toegenomen interne verdeeldheid tussen de lidstaten. Dit heeft ook geleid tot een afzwakking van het EU-ambitieniveau. De EU bereikte op 18 september 2015 een akkoord over het mandaat voor COP21.[7]

Voor de COP21 in Parijs zijn de ogen van de wereld echter weer gericht op Europa. Kan het Franse voorzitterschap van de conferentie zorgen voor een goed klimaatakkoord? Kan de EU terug een grotere rol van betekenis spelen in de onderhandelingen of beslissen de Chinezen en Amerikanen uiteindelijk alles? Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste discussiepunten voor Parijs.

Een ambitieus en juridisch bindend akkoord

Op initiatief van de EU en de landen die het meest kwetsbaar zijn voor de klimaatopwarming (eilandstaten en minst ontwikkelde landen) werd tijden de klimaatconferentie van Durban afgesproken dat er in 2015 een nieuw akkoord moet zijn dat van toepassing is op alle landen. De juiste vorm van dit akkoord werd van bij de start vaag gehouden: een protocol of een ander juridisch instrument of een akkoord dat juridische bindend is voor alle partijen.

Vooral de VS en China zijn grote tegenstanders van een bindend akkoord. De VS is tegen omdat het Amerikaans Congres, dat gedomineerd wordt door de Republikeinen, nooit een bindend klimaatakkoord zal goedkeuren. China is tegen omdat het vast houdt aan zijn nationale soevereiniteit. Het gevolg hiervan is dat men in Parijs de grootste moeite zal hebben om te bepalen wat in het bindend deel van het klimaatakkoord komt, wat in de (meer) vrijblijvende preambule van het akkoord komt en wat in conferentiebeslissingen zal vastgelegd worden.

Deze moeilijke situatie speelt al direct bij het bepalen van het doel van het akkoord. De EU benadrukt de vaststellingen van het IPCC[8] dat, om onder de 2°C opwarming te blijven, de emissies ten laatste in 2020 moeten pieken en verminderd moeten worden met minstens 50 procent tegen 2050 t.o.v. 1990[9] en naar bijna-nul of minder moeten evolueren tegen 2100. Voor de ontwikkelde landen is een reductie met 80-95 procent t.o.v. 1990 noodzakelijk tegen 2050. Deze engagementen moeten voor de EU in het akkoord.

Mitigatie

De juridisch bindende kracht ligt nog moeilijker voor de emissiereductiedoelstellingen die gehaald moeten worden. Terwijl het Kyoto Protocol nog strikte procentuele reductiedoelstellingen bevatte, wordt er nu gewerkt met ‘beoogde nationale bijdragen’.[10] Dit is een bottom-up proces dat grotere vrijheid laat aan de landen in vergelijking met top down opgelegde doelstellingen. Deze aanpak heeft enkel kans indien er een effectief verificatiemechanisme ingesteld wordt, indien het onmogelijk wordt gemaakt om terug te komen op aangegane engagementen en indien er een dynamisch proces is van herzieningen (bv. om de vijf jaar).

De INDC van de EU bestaat uit een bindende doelstelling van minstens 40% binnenlandse reducties van broeikasgassen tegen 2030 in vergelijking met het niveau van 1990.[11] De INDC van de VS is 26 tot 28 procent onder het niveau van 2005.[12] In de Chinese INDC staat dat China van plan is om de daling van zijn emissies in te zetten rond 2030 en om de CO2-intensiteit van zijn BBP met 60-65 procent te verminderen t.o.v. 2005 tegen 2030.[13]



(Figuur 3)

Onderzoekers hebben ondertussen aangetoond dat de ingediende INDCs ruim onvoldoende zijn om de opwarming onder de 1,5° tot 2°C doelstelling te houden (zie figuur 3).[14] Enkel de INDCs van Ethiopië en Marokko zijn in lijn met de 2°C doelstelling. Zes INDCs (van China, EU, Mexico, Noorwegen, Zwitserland en de VS) zijn “medium”. Zij zitten net binnen de grens van wat als een eerlijke bijdrage kan beschouwd worden. Meer ambitieuze doelstellingen van andere landen zullen noodzakelijk zijn om de 2°C doelstelling te halen. De INDCs van Australië, Canada , Japan, Nieuw Zeeland, Singapore, Zuid Korea en Rusland zijn onvoldoende volgens de onderzoekers.

 

Adaptatie en loss and damage    

Het akkoord van Parijs moet zorgen voor duidelijke bepalingen inzake planning, monitoring, rapportage, info-uitwisseling en samenwerking rond adaptatie. Het beleid inzake klimaatadaptatie gaat over acties en maatregelen die worden genomen om de natuur en alle menselijke systemen aan te passen aan het veranderende klimaat.[15]

Hoofdstuk 14 van het 5e IPCC-rapport gaat in op de nood en opties voor adaptatie.[16] Steeds meer gaat de aandacht hierbij verder dan de enge biofysische aanpassing aan de klimaatopwarming. Ook de socio-economische kwetsbaarheid en de mogelijkheden van bevolkingen om zich aan te passen komen in het vizier. Dit gaat dan over het verhogen van de ‘klimaatveerkracht’ van regio’s en landen.

De ontwikkelingslanden zijn vragende partij, vooral voor een duidelijk financieel kader. De financiële tekorten bij het bestaande adaptatiefonds lopen op omdat de bijdrage uit de flexibiliteitsmechanismen sterk verminderd zijn. Het fonds wordt gefinancierd door een bijdrage die geheven wordt op de verkoop van emissierechten via het Clean Development Mechanism.[17] De waarde van die rechten is sterk gedaald.

De klimaatverandering veroorzaakt via orkanen, overstromingen en droogte vandaag reeds een aanzienlijke impact, vooral in de meest kwetsbare landen. Zo veroorzaakte in 2013 Tyfoon Haiyan/Yolanda in de Filipijnen zware materiële schade en zo’n 6000 doden. Op de klimaatconferentie van Warschau, die in die periode plaats vond, werd een mechanisme afgesproken om de problematiek van loss and damage aan te pakken. De uitdaging voor Parijs bestaat er in om deze uitdagingen correct te verwoorden in het akkoord.

Klimaatfinanciering

Voldoende financiële middelen van de ontwikkelde landen voor de ontwikkelingslanden vormen sinds lang een cruciaal element in de klimaatonderhandelingen. In het jargon van de onderhandelingen wordt verwezen naar de means of implementation. Deze moeten de uitstoot van broeikasgassen helpen verminderen in ontwikkelingslanden en zullen ook de meest kwetsbare landen helpen bij de aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering.

Centrale focus van de onderhandelingen is de manier waarop de belofte die de regeringsleiders in 2009 tijdens de conferentie van Kopenhagen maakten, gerealiseerd zal worden. Toen hebben de ontwikkelde landen zich geëngageerd om jaarlijks 100 miljard te voorzien tegen 2020. Iedereen herinnert zich de berichten n.a.v. de klimaatconferentie van Lima vorig jaar over de moeilijke opdracht om de initiële kapitalisatie van 10 miljard te halen voor het Green Climate Fund. Dit werd uiteindelijk toch gerealiseerd o.a. dank zij een bijdrage van ons land, dat slechts op het allerlaatste moment, en na grote politieke druk, met middelen over de brug kwam.[18]

In Parijs zal hard gebikkeld worden over de middelen die beschikbaar gesteld zullen worden, waarvoor ze ingezet kunnen worden en hoe dit alles gecontroleerd gaat worden. Ook de bronnen van deze financiering staan nog onder discussie. Naast overheidsgeld pleiten sommige partijen ook voor privé-financiering en alternatieve financieringsbronnen (bv. financiële transactietaks).

De inzet van marktmechanismen

De EU is een groot pleitbezorger voor een expliciete verwijzing in het klimaatakkoord rond het gebruik van marktmechanismen. Dit hoeft niet te verwonderen. De Europees emissiehandel[19] vormt de hoeksteen van het Europees klimaatbeleid. De EU lobbyt voor de invoering van gelijkaardige emissiehandelssystemen in andere continenten om op die manier oneerlijke concurrentie voor de Europese bedrijven te voorkomen.

Sommige ontwikkelingslanden stellen principiële en ideologische bezwaren tegen het verhandelen van emissierechten. De meeste landen zijn echter bevreesd voor de concurrentiepositie van hun bedrijven. Op initiatief van de Wereldbank werd een Carbon Pricing Leadership Coalition samen gebracht met vertegenwoordigers van overheden, grote bedrijven en andere instellingen die het gebruik van marktinstrumenten promoten.[20]

Het doel is om via emissiehandel of heffingen een prijs op de uitstoot van broeikasgassen te zetten. De deelnemers gaan er van uit dat dit de efficiëntie van het klimaatbeleid zal verhogen. De vele problemen met de EU ETS, waarvan de hervormingsplannen recent voorgesteld werden, tonen echter aan dat dit niet zo’n evidentie is.[21]

Welke kans op een sociaal rechtvaardig klimaatakkoord?

In het standpunt van de EU voor COP21 wordt, onder “other issues” in één paragraafje verwezen naar “het belang van mensenrechten, gendergelijkheid, een gender-gevoelige aanpak, een rechtvaardige transitie voor de werknemers, waardig werk, onderwijs, sensibilisatie en de garantie van voedselzekerheid in de context van klimaatactie.”

Sociale rechtvaardigheid van het klimaatbeleid is niet de core business van de onderhandelingen. Toch kan er niet aan getwijfeld worden dat het ambitieuze beleid dat nodig is om de opwarming onder controle te brengen enkel voldoende maatschappelijk draagkracht zal krijgen indien het op een sociaal rechtvaardige manier gebeurt, met respect voor de mensenrechten, vrouwenrechten, werknemersrechten, en de rechten van inheemse volkeren.

Het is zeer positief dat de EU, sterk aangestuurd door de Belgische onderhandelaars, zich expliciet uitspreekt over deze thema’s. Toch blijkt het bijzonder moeilijk te zijn om ze effectief een plaats te geven in het klimaatakkoord van Parijs.[22] Een aantal landen wil zich nl. niet verbinden tot bepalingen inzake mensenrechten, waardig werk, gendergelijkheid, enz. Het zal dan ook diplomatieke spitstechnologie vergen van de onderhandelaars om tot geloofwaardige afspraken te komen.

De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) kan hier een belangrijke rol spelen. De IAO werkt via zijn green jobs programme samen met overheden, werkgevers en werknemers aan groene en rechtvaardige transities.[23] Een verwijzing naar het werk van de IAO in het klimaatverdrag zou dan ook een concrete invulling kunnen geven van de nood aan sociale rechtvaardigheid en waardig werk in het internationale klimaatbeleid.

De klimaatopwarming aanpakken is (niet alleen) de verantwoordelijkheid van ministers

Zoals het er vandaag voor staat zal het klimaatakkoord van Parijs naar alle waarschijnlijkheid onvoldoende zijn om de opwarming onder de 2°C te houden. Er zijn twee pistes om hieraan te verhelpen. Regeringen moeten en kunnen meer hun verantwoordelijkheid nemen. Het is overduidelijk dat velen hierin te kort schieten; een blik op de INDCs zegt genoeg.

Ook de Belgische discussie over de verdeling van de doelstellingen en middelen tussen de beleidsniveaus is illustratief voor de impasse. De druk vanuit de samenleving moet opgevoerd worden. Het probleem is nl. dat de publieke opinie en de kiezers de beleidsmakers nog steeds niet/onvoldoende sanctioneren. Maar niet enkel de (milieu)ministers moeten de handen uit de mouwen steken. Alle maatschappelijke actoren kunnen een bijdrage leveren en die kan vele vormen aannemen.

Het gaat dan om geloofwaardige engagementen van bedrijven om hun uitstoot te beperken, werknemers die initiatieven nemen op de werkplek om milieumaatregelen voor te stellen, burgers die acties ondernemen, steden en gemeenten die het voortouw nemen, enz. Ook in de onderhandelingen moet er een plaats gegeven worden aan deze non state actors. Zij kunnen zorgen voor een sterkere democratisering van het klimaatbeleid. Dit is ongetwijfeld één van de meest cruciale hefbomen naar een effectief klimaatbeleid. 

Dit artikel verscheen eerder in DE GIDS nummer 8 van 2015

[1] http://www.milieurapport.be/nl/publicaties/topicrapporten/mira-rapport-klimaat-2015/

[2] UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change

[3] COP, Conference of the Parties

[4] Netherlands Environmental Assessment Agency (PBL), ‘Trends in global CO2 emissions: 2014 Report’, Den Haag, 2014.

[5] De BRIC-landen Brazilië, Rusland, India en China en de Next-11, namelijk Bangladesh, Egypte, Indonesië, Iran, Mexico, Nigeria, Pakistan, de Filipijnen, Zuid-Korea, Turkije en Vietnam.

[6] EEA greenhouse gas – data viewer

[7] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/18-counclusions-un-climate-change-conference-paris-2015/

[8] Intergovernmental Panel on Climate Change, een organisatie van de Verenigde Naties, opgericht om de risico’s van klimaatverandering te evalueren. Het panel bestaat uit honderden experts uit de hele wereld, vanuit universiteiten, onderzoekscentra, ondernemingen, milieuorganisaties en andere organisaties.

[9] Deze doelstelling komt overeen met een vermindering met 60% t.o.v. het niveau in 2010, het referentiejaar dat door IPCC gebruikt wordt.

[10] Intended Nationally Determined Contributions of INDCs.

[11] http://unfccc.int/focus/indc_portal/items/8766.php

[12] Om te vergelijken met de EU INDC kan de doelstelling lineair doorgetrokken worden naar 2030; dan gaat het om een reductie met 25 tot 31% tov 1990.

[13] http://climate-l.iisd.org/news/china-submits-indc/

[14] http://www.ecofys.com/en/publications/how-close-are-indcs-to-2c-and-15-pathways/

[15] MIRA, ‘Klaar voor wat komt?’ mei 2011.

[16] http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg2/WGIIAR5-Chap14_FINAL.pdf

[17] Via dit mechanisme realiseren bedrijven en landen goedkope emissiereducties in ontwikkelingslanden.

[18] Het ging om 50 miljoen euro uit de federale ontwikkelingshulp, 1 miljoen euro van het Waalse Gewest en 600.000 euro van het Brusselse Gewest. Vlaanderen stortte niets aan het Green Climate Fund in Lima 2014 en verwees naar de belofte van het jaar ervoor tijdens de klimaatconferentie in Warschau om 1 miljoen bij te dragen aan het Adaptatiefonds.

[19] EU ETS of Emission Trading Scheme.

[20] http://www.carbonpricingleadership.org/

[21] http://www.consilium.europa.eu/nl/policies/climate-change/reform-eu-ets/

[22] http://www.ituc-csi.org/climate-change

[23] http://www.ilo.org/global/topics/green-jobs/WCMS_213842/lang–en/index.htm

dagelijkse newsletter

take down
the paywall
steun ons nu!