Nieuws, Wereld, Politiek, Diplomatie, Palestina, Israël, Verenigde Naties, Internationaal Strafhof, Israël Palestina, Soevereiniteit, Erkenning, Palestijnse Autoriteit, VN-Veiligheidsraad -

Een Palestijnse staat: pleidooi voor VN-erkenning en lidmaatschap

Is de strategie om internationale erkenning en lidmaatschap van de VN te vragen voor Palestina een zinvolle zet of een stunt? Welke voordelen zou VN-lidmaatschap brengen, gezien Israël nog steeds de facto zeggenschap over de bezette gebieden kan behouden? Wat zou de impact zijn op de groeiende beweging voor een éénstaatoplossing? Een licht ingekort essay van Victor Kattan.

woensdag 15 juni 2011 12:35

Mahmoud Abbas bevestigde in The New York Times van 17 mei 2011 dat in september, tijdens de Algemene Vergadering van de VN, om internationale erkenning verzocht zal worden van de staat Palestina op basis van de grenzen van 1967 en om deze staat op te nemen als volwaardig lid van de VN.

Dit komt niet als een volledige verrassing. Tijdens het laatste halfjaar hebben verscheidene Latijns-Amerikaanse landen de staat Palestina al erkend. Waardoor het aantal erkenningen sinds 1988 de honderd overschrijdt.

Daarnaast werden de Palestijnse delegaties in Denemarken, Frankrijk, Ierland, Italië, Noorwegen, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk ook al geüpgraded tot diplomatieke missies en ambassades — een status die normaal voorbehouden is voor staten.

Erkenning

Volgens Riyad al-Maliki, minister van Buitenlandse Zaken van de Palestijnse Autoriteit, hebben ongeveer honderdvijftig landen gezegd in september een Palestijnse staat te erkennen op basis van de grenzen van 1967.

Dit aantal kan van betekenis zijn, in het bijzonder wanneer dit ook gebeurt door enkele lidstaten van de EU. Voor wanneer erkenning van de Palestijnse staat als ‘constitutief’ wordt opgevat (een staat is enkel een kwestie van erkenning) is het aantal en kwaliteit van de erkennende staten belangrijk.

Wordt erkenning als ‘declaratoir’ opgevat (erkenning alleen verleent geen soevereiniteit, maar moet gepaard gaan met andere factoren, waarbij onafhankelijkheid belangrijk is) dan is er een probleem als Israël controle behoudt over de bezette gebieden.

VN-lidmaatschap

Bezetting is geen beletsel

Fase II van de Roadmap, opgesteld in 2003 door het Midden-Oostenkwartet, steunde de oprichting van een onafhankelijke Palestijnse staat met voorlopige grenzen en attributen van soevereiniteit, gebaseerd op de nieuwe grondwet, als tussenstation naar een definitieve oplossing.

De leden van het Kwartet werden ook verondersteld internationale erkenning, met inbegrip van VN-lidmaatschap, te bevorderen.

Er werd dus aanvaard dat de PLO niet moest wachten tot dat Israël ermee ingestemd had zich volledig van het grondgebied terug te trekken alvorens het zijn recht op een eigen staat zou doen gelden door het streven naar erkenning en lidmaatschap van de VN.

Lidmaatschap en erkenning: twee verschillende zaken

Artikel 4 van het VN-Handvest bepaalt dat over lidmaatschap van de VN beslist wordt door de Algemene Vergadering na het ontvangen van een aanbeveling van de Veiligheidsraad. Mogelijk verhindert Amerikaanse oppositie in de Veiligheidsraad dergelijke aanbeveling niet.

Hoe dan ook zou oppositie van de VS tegen lidmaatschap van de VN Palestijnse soevereiniteit niet in de weg staan als honderdvijftig staten Palestina erkennen, er van uitgaande dat erkenning constitutief is. Soevereiniteit en lidmaatschap van internationale organisaties zijn dan ook volledig verschillende zaken.

Tijdens de Koude Oorlog werd tegen het VN-lidmaatschap van veel staten een veto uitgesproken (zoals Ierland, Jordanië, sommige Sovjetrepublieken), maar dat betekende niet dat het geen staten waren.

“Uniting for Peace”

Sommige geleerden hebben gesuggereerd dat de PLO en haar bondgenoten zich nog tot de Algemene Vergadering zou kunnen richten om lidmaatschap te verzoeken op grond van de Uniting for Peace resolutie, die kan worden ingeroepen wanneer de Veiligheidsraad in een impasse zit.

(Nvdr: Uniting for Peace resolutie of resolutie 377: in gevallen waarin de Veiligheidsraad, als gevolg van onenigheid tussen zijn permanente leden, niet in staat is de vrede te verzekeren, kan een zaak naar de Algemene Vergadering verplaatst worden.)

Dit is wel een riskante strategie. Het Internationaal Hof van Justitie verklaarde in 1950 dat het VN-Handvest de Veiligheidsraad, wanneer die geen aanbeveling doet, niet ondergeschikt maakt aan de Algemene Vergadering in zaken van toekenning van het VN-lidmaatschap. Anders zou dit de Veiligheidsraad van een belangrijke functie ontnemen die hem werd verstrekt door het VN-Handvest. (Nvdr: pdf.)

Bijgevolg is het waarschijnlijk dat bij een veto door de VS Palestina geen VN-lidstaat zal worden. Zijn positie zou dan vergelijkbaar zijn met die van Kosovo (waarvan het lidmaatschap wordt geblokkeerd door Rusland) en Taiwan (blokkering door China).

Mogelijke risico’s en voordelen van soevereiniteit

Denkbeeldige staat

Critici hebben de Palestijnse strategie om VN-lidmaatschap na te streven, bekritiseerd als zinloos en een tijdsverspilling die niets zal veranderen voor de Palestijnen. Palestina zou slechts een denkbeeldige staat zijn. Amper een staat te noemen, verdeeld, ommuurd, omringd met wachttorens en prikkeldraad.

Hoewel er risico’s aan verbonden zijn, en hoewel het huidige PLO-leiderschap geloofwaardigheid mist gezien de zware fouten van de afgelopen twee decennia, kunnen de voordelen opwegen tegen de nadelen.

Gelijkwaardige onderhandelingspartners

Er vanuit gaande dat honderdvijftig staten, waaronder deze van de EU, Palestina zouden erkennen als staat dan is één van de gevolgen dat het speelveld tussen Israël en Palestina op diplomatiek vlak formeel gelijk zou komen te liggen.

Palestina zou formeel tot de internationale gemeenschap toetreden en kunnen aandringen op een relatie gebaseerd op soevereine gelijkheid. Bovendien zou Palestina formeel worden erkend zonder toegevingen te moeten doen over de nederzettingen, het recht op terugkeer, Jeruzalem, etc.

Palestina zou tijdens toekomstige onderhandelingen dan ook kunnen onderhandelen met Israël als een staat, dit wil zeggen als gelijke veeleer dan als bezet volk.

Mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden

Een gevolg van deze formele gelijkheid is dat er nieuwe paden open komen te liggen voor Palestina om rechtsmiddelen aan te wenden tegen Israël in verschillende internationale fora.

Palestina zal in staat zijn om internationale verdragen te ratificeren, waaronder het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof (ICC, Den Haag), waar een zaak over de status van Palestina momenteel in behandeling is.

Zelfs als de VS erin slaagt om VN-lidmaatschap te blokkeren, zou erkenning door een groot aantal staten in de Algemene Vergadering Palestina’s aanspraak op soevereiniteit versterken en een gunstige invloed hebben op de zaak voor het Internationaal Strafhof.

Vervolging van misdaden tegen de menselijkheid

Mocht het Internationaal Strafhof accepteren dat Palestina een staat is met betrekking tot haar statuut, kan het onderzoeken opstarten naar de beschuldiging van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid vanaf juni 2002 (de datum dat het statuut van het Internationaal Strafhof in werking trad).

Voor het eerst in de geschiedenis van het Israëlisch-Palestijns conflict zouden Israëli’s die beschuldigd worden van grove schendingen van de mensenrechten ter verantwoording geroepen kunnen worden voor hun misdaden.

Recht op zelfverdediging

Het discours zou ook kunnen veranderen. Palestina zou kunnen aanbrengen dat de nederzettingen en de aanhoudende bezetting een schending zijn van zijn soevereiniteit, territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid en eisen dat Israël zich terugtrekt van zijn territorium.

Palestina zou bijvoorbeeld kunnen stellen dat Israël een andere staat bezet zoals Irak Koeweit in 1990 en Zuid-Afrika Namibië gedurende meer dan veertig jaar, en de onmiddellijke terugtrekking kunnen eisen.

Zou Israël hiervan afzien en de Palestijnen aanvallen op een schaal als bijvoorbeeld de invasie van Gaza in de winter van 2008-2009, dan kan Palestina aanspraak maken op zijn recht op zelfverdediging onder artikel 51 van het VN-Handvest.

Internationale gemeenschap bewegen tot daden

Als Israël blijft weigeren om de nederzettingen te ontmantelen en terug te trekken van Palestijns territorium, dan kan de staat Palestina als een aspect van zijn soevereiniteit eisen dat deze personen ofwel Palestijnse staatsburgers worden en zich houden aan de Palestijnse wet of vertrekken.

Mocht Israël nog blijven weigeren zich terug te trekken, zou Palestina de Veiligheidsraad kunnen vragen maatregelen te treffen om Israël te dwingen tot vertrek van zijn territorium.

Als de Veiligheidsraad dit niet zou doen, dan kan Palestina elders steun vragen en verzoeken om een advies bij het Internationaal Strafhof wat de derde staten dienen te doen in geval Israël geen einde maakt aan de bezetting, die de internationale vrede en veiligheid in gevaar brengt.

Diplomatieke immuniteit en consulaire bijstand

Als Palestina een staat zou worden en als dusdanig erkend zou worden, zou dit het argument kracht bij zetten dat het soevereine immuniteit heeft, wat het kan beschermen tegen politiek gemotiveerde rechtszaken in de VS over terroristische misdrijven onder de Alien Tort Claims Act en de Antiterrorism Act, die Palestijnse ambtenaren hoofdpijn heeft bezorgd de laatste jaren.

Palestijnse ambtenaren zou diplomatieke immuniteit toegekend kunnen worden en zouden consulaire bescherming kunnen eisen voor Palestijnse onderdanen wanneer die in de problemen komen in het buitenland.

Dit zou onder andere de eis op het recht om consulaire bijstand te verlenen aan Palestijnse gevangenen in Israël en andere landen inhouden.

Lidmaatschap internationale organisaties en handelsakkoorden

Palestina zou in de positie zijn om lid te worden van een veelheid aan internationale organisaties naast de VN, zoals de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en de Unesco, wat het extra rechten zou geven die enkel kunnen toegekend worden aan staten.

Het zou in een betere positie verkeren om de handel te stimuleren met andere landen door bijvoorbeeld het afsluiten van een volwaardige associatieovereenkomst met de EU en gelijkaardige instellingen, die de economische welstand van zijn burgers zou verbeteren.

Als daarenboven Palestina lid wordt van de VN zou het in staat zijn om zijn eigen resoluties op te stellen, voor te stellen, in te dienen en deze en andere goed te keuren. Het zou zelfs denkbaar zijn dat Palestina op een dag verkozen zou worden als een niet-permanent lid van de Veiligheidsraad.

Erkende strijdmacht

Bovendien zouden Palestijnse veiligheidstroepen er op kunnen staan niet langer als terroristen omschreven te worden, maar als de strijdkrachten van een staat die het recht hebben op de status van krijgsgevangene.

Dit zou betekenen dat, wanneer zij gevangen worden genomen tijdens een gewapend conflict met Israëlische soldaten, ze niet berecht horen te worden voor moord voor een Israëlische rechtbank of enig andere rechtbank, wanneer ze rechtmatig leden van de Israëlische strijdmachten zouden hebben gedood.

Geen hindernis voor binationale staat of éénstaatoplossing

Wat betreft de vrees dat de soevereiniteitsstrategie van de PLO een hindernis kan zijn voor die Palestijnen die voor een binationale staat of een éénstaatoplossing zijn voor het conflict, mogen we niet vergeten dat een staat nog altijd kan fuseren met een andere als ze beiden geïnteresseerd zijn in een dergelijke unie (een voorbeeld: de unie van Syrië en Egypte toen ze in 1958 de Verenigde Arabische Republiek oprichtten).

Palestina kan in zijn grondwet opnemen dat erkenning van een Palestijnse staat geen afbreuk doet aan het recht op terugkeer en compensatie voor Palestijnse vluchtelingen of enige andere politieke oplossing die zich kan aandienen in de toekomst.

Met andere woorden, het zou niet noodzakelijk het einde voor een binationale of éénstaatoplossing betekenen indien die op een dag gewenst zou worden door de meerderheid van de Palestijnse en Israëlische bevolking.

Een dergelijke voorziening bestaat bijvoorbeeld in het Goede Vrijdag-akkoord in Noord-Ierland, waardoor er een hereniging mogelijk is wanneer de meerderheid van de bevolking van Noord-Ierland en de Ierse Republiek gelijktijdig stemmen voor een hereniging.

De Ierse grondwet werd hiervoor aangepast en een gelijkaardige bepaling kan overwogen worden voor een Palestijnse grondwet.

Koers aanhouden

Een ‘dramatisch’ gebaar of grensconflict

Natuurlijk kan er nog veel veranderen voor september. We kunnen niet voorspellen wat Israël zou kunnen doen, hoewel het duidelijk voelt dat er een wind van verandering waait doorheen de regio.

Het is niet helemaal ondenkbaar dat het zal antwoorden met een ‘dramatisch’ gebaar zoals de instemming met de terugtrekking van de Westelijke Jordaanoever en zelfs de ontmanteling van één of twee buitenposten om Israël in de verf te zetten als ‘gematigd’. Als aternatief zou het ook een grensconflict kunnen uitlokken met Hamas of Hezbollah om de Palestijnen te verdelen.

Zoveel kan worden afgeleid van premier Netanyahu’s recente toespraak tot het Amerikaans Congres.

Opties voor onderhandelen zijn uitgeput

De PLO heeft ongetwijfeld aan legitimiteit en geloofwaardigheid ingeboet in de ogen van veel Palestijnen in Palestina en de diaspora. Zoals de ‘Palestine Papers‘ gelekt door al-Jazeera en The Guardian recentelijk aantoonden, is het Palestijns leiderschap bereid geweest om te veel toegevingen te doen op Palestijnse rechten.

Dit kan verklaren waarom de PLO nu een hardere houding in zake soevereiniteit aanneemt. Iedereen heeft zich eindelijk gerealiseerd dat de opties voor onderhandelingen zijn uitgeput.

Israëls minimale condities voor het aanvaarden van een Palestijnse staat (geen recht op terugkeer, een gedemilitariseerde staat, annexatie van nederzettingsblokken, geen soevereiniteit over Jeruzalem, geen soevereiniteit over de Jordaanvallei, etc.) zijn veel minder dan eender welk Palestijns leider kan accepteren.

Eenheid en standvastigheid

Netanyahu wil de Palestijnen verdelen. Voor het Congres riep hij Abbas nadrukkelijk op de overeenkomst van eenheid met Hamas te verscheuren. Netanyahu weet zeer goed dat dit de Palestijnse samenleving zou verdelen en mogelijk een burgeroorlog uitlokken.

Abbas mag niet vallen voor eender welke poging die hem doet afwijken van zijn huidige strategie.

Als hij het werkelijk ernstig meent om soevereiniteit te verwerven, dan moeten de Palestijnen standvastig en verenigd blijven en moet de PLO zoveel mogelijk steun voor de stemming in de VN veiligstellen als het kan.

Het zou de steun moeten zoeken van meer dan honderdvijftig staten. Want hoe meer staten Palestina erkennen als staat, hoe sterker zijn pleidooi voor soevereiniteit.

Victor Kattan

Victor Kattan is auteur van ‘From Coexistence to Conquest: International Law and the Origins of the Arab-Israeli Conflict, 1891-1949’ (London: Pluto Books, 2009) en ‘The Palestine Question in International Law’ (London: British Institute of International and Comparative Law, 2008).

Hij was teaching fellow aan de School of Oriental and African Studies, University of London van 2008-2011 waar hij momenteel zijn doctoraat afwerkt.

Hij werkte eerder voor het British Institute of International and Comparative Law (2006-2008), Arab Media Watch (2004-2006), en het BADIL Resource Centre for Palestinian Residency and Refugee Rights als UNDP TOKTEN consultant (2003-2004).

Het essay ‘A State of Palestine: The Case for UN Recognition and Membership‘ verscheen op al-Shabaka, The Palestinian Policy Network. Je kan het origineel hieronder downloaden.

(vertaling uit het Engels en bewerking door Dietrich Muylaert)

dagelijkse newsletter

take down
the paywall
steun ons nu!