(Dit interview, gegeven door de Belg Éric Toussaint van CADTM, aan het Argentijnse digitale tijdschrift Mugica, is lichtjes aangepast om het toegankelijk te maken voor lezers die niet gedetailleerd op de hoogte zijn van wat er gaande is in Argentinië. De argumenten die in het artikel worden gebruikt hebben betrekking op de situatie in Argentinië, maar ze kunnen ook worden toegepast op vele landen over de hele wereld, omdat ze zijn gebaseerd op een reeks concrete ervaringen, jurisprudentie en concepten die verband houden met het internationaal recht. [1])

Mugica Review: In 1927 beweerde Alexander Sachs dat voor een schuld die als ‘afschuwelijk hoog’ moet worden gedefinieerd de aard van het politieke regime irrelevant is. Met andere woorden, het is niet relevant of het nu om een dictatuur of een democratie gaat, aangezien de doorslaggevende factor is of die schuld is aangegaan tegen de belangen van het volk in. Bent u het eens met die bewering? Is het concept van ‘respect voor de belangen van het volk’ niet nogal dubbelzinnig?

Éric Toussaint: ‘De leer die de internationale jurist Alexander Nahum Sachs  in de 20ste eeuw uitwerkte op basis van twee eeuwen jurisprudentie uit rechtszaken over staatsschuld maakt heel duidelijk dat de aard van de overheid geen criterium is voor het bepalen van het afschuwelijke karakter van een schuld. Met betrekking tot de kwestie van ‘tegen het volk’, zijn er drie termen in de doctrine die verwijzen naar deze tegenstrijdigheid, namelijk schuld aangegaan tegen de belangen van de natie, aangegaan tegen het volk en /of tegen de belangen van de staat.

Als we de democratie echt in de praktijk willen brengen, is het aan de burgers om gebruik te maken van het nationale recht en de internationale jurisprudentie, om te zeggen wat in strijd is met de belangen van het volk, het land of de staat. Dat is dus een noodzakelijk onderdeel van het democratisch debat. Naar mijn mening moet er in alle omstandigheden een schuldcontrole plaatsvinden om vast te stellen welke delen van de schuld die van een land wordt geëist, afschuwelijk, onwettig en/of onhoudbaar zijn. In sommige gevallen kan de volledige schuld van een land als afschuwelijk, onwettig, illegaal en/of onhoudbaar worden beschouwd.

Als we de doctrine van Alexander Sack toepassen op het specifieke geval van Argentinië, zou ik zeggen dat president Mauricio Macri in 2018 een enorme schuld bij het IMF heeft opgelopen tegen de belangen van de staat, de natie en het Argentijnse volk in. De regering van Mauricio Macri, die in 2016 democratisch werd gekozen en geen dictatuur was, ontving 44 miljard dollar van het IMF om hem in 2019 te laten herkiezen. Het IMF heeft onder druk van de regering van Donald Trump de lening aan Argentinië verstrekt om deze bondgenoot van Washington aan de macht te houden. Wat er werkelijk gebeurde is dat de 44 miljard dollar, betaald door het IMF, (de grootste lening die het IMF ooit heeft verleend aan een land) de aanhoudende crisis waarin het land verkeerde alleen maar heeft verergerd. Het overgrote deel van het geleende geld ging direct terug het land uit. Het Argentijnse volk verwierp dit beleid en in 2019 stemden ze voor Alberto Fernández, die Mauricio Macri’s beleid van schuldenlast aan de kaak stelde en beloofde het op zijn kop te zetten.’

Mugica Review: Zowel Sachs als uzelf, in naam van KODEWES, richtten zich op de bedrieglijke verstandhouding van schuldeisers bij het bepalen of een schuld ‘afschuwelijk’ is. Welke instrumenten kunnen worden gebruikt om objectieve criteria vast te stellen om de medeplichtigheid van schuldeisers te bewijzen?

Éric Toussaint: ‘Vooreerst is een audit uitgevoerd door de burgers van het land noodzakelijk, maar daarnaast is het ook belangrijk dat de kredietverstrekkers – of dat nu  een multilaterale instelling als het IMF is, obligatiehouders of banken die leningen hebben uitstaan in dat land – zich er terdege bewust van zijn waarvoor het toegewezen geld wordt gebruikt. In het geval van het IMF lijdt het geen twijfel dat zij hun voorwaarden opleggen met volledige kennis van wat er met dat geld zal gebeuren. Er zal een letter of intent worden onderhandeld tussen het IMF en de regering, abstractie genomen van het feit of het over Macri’s regering gaat of zelfs over dictaturen. Wat andere kredietverstrekkers betreft, zou ik willen zeggen dat een bank of investeringsfonds verplicht is om de solvabiliteit van het individu of het land dat om geld vraagt, te analyseren. Dat is gebruikelijk. Zelfs wanneer een bank geld leent aan een huishouden of een bedrijf, heeft zij de verplichting om de solvabiliteit ervan te onderzoeken en de voorwaarden voor terugbetaling te bespreken.

In het geval van de Argentijnse staatsobligaties stelde de regering een prospectus op waarin zij nadere gegevens verstrekte over de voorwaarden waaronder de schuld was aangegaan. Het investeringsfonds is verplicht de waarheid van deze beweringen te onderzoeken. Degenen die de honderdjarige obligaties van de regering van Macri kochten, hebben duidelijk geen serieuze analyse van de staat van de economie van het land uitgevoerd voordat ze voor honderd jaar geld aan Argentinië leenden. Ze deden het alleen omdat het jaarlijkse rendement bijna 8% was op een ogenblik dat er hooguit 2% rendement per jaar de rapen viel. Amerikaanse banken zijn er dus op uit hogere winsten te vergaren, zelfs wetende dat als een land bijna 8% biedt dat een serieus risico op wanbetaling inhoudt.

Mugica Review: Laten we de aansprakelijkheid van schuldeisers even aan de kant om te focussen op de verantwoordelijkheden van lokale overheden. Kunnen ze voor de rechter worden gebracht? Is er een internationaal orgaan dat zou kunnen ingrijpen?

Éric Toussaint: ‘De doctrine achter die ‘afschuwelijk hoge’ schuld stelt dat wanneer een regime verandert, het nieuwe kan weigeren om de aangegane schuld verder af te betalen. Daarvoor kan het zich baseren op het argument dat er door hen geen contract werd ondertekend en bovendien dat de schuldeisers heel goed wisten welke risico’s zij namen. De nieuwe regering kan ook vraagtekens plaatsen bij het gebruik dat van dit geld werd gemaakt als zij kan aantonen dat de vorige regering schulden heeft opgebouwd om aan de macht te kunnen blijven. Dat is wat Mauricio Macri deed in een wanhopige poging om de verkiezingen te winnen. In 2016, onder de Macri-regering, was de schuld beginnen stijgen zodat er in 2017 – o grote dwaasheid! – honderdjarige obligaties werden uitgegeven. Vlak voor de verkiezingen in 2018 stond het IMF nog een lening toe. Die hele episode van steeds grotere leningen was in de eerste plaats bedoeld om Macri de verkiezingen te laten winnen en was dus helemaal niet in het belang van de natie.

Er bestaat geen internationaal juridisch orgaan dat bevoegd is om dergelijke zaken te behandelen. Deze kwestie staat al meer dan een eeuw ter discussie en belangt in hoge mate Argentinië aan. In de late 19^de en begin 20ste eeuw zetten twee belangrijke politieke figuren, de Argentijn Carlos Calvo en de Uruguayaan Luis María Drago, zich daarvoor in en zij betwistten met klem het gebruik van machtsmiddelen van schuldeisers zoals Groot-Brittannië, de Verenigde Staten, Frankrijk Duitsland en Italië. Hun actie leidde tot onderhandelingen in Den Haag. Dat werd dan de eerste internationale conferentie over de vraag of geweld al dan niet mag worden gebruikt om problemen als gevolg van schuldenlast op te lossen. Tijdens de onderhandelingen in 1906-1907 tussen Drago, die Argentinië vertegenwoordigde, en Porter voor de VS werd gesproken oer de oprichting van een Internationaal Hof om geschillen over overheidsschuld te bemiddelen, maar uiteindelijk kwam daar niets van in huis. Tijdens de crisis van de jaren dertig werd er opnieuw gesproken over de oprichting van een internationaal orgaan, maar ook dat haalde niets uit. Na de Argentijnse crisis van 2001 werd er door de eerste adjunct-directeur van het IMF, Anne O. Krueger, opnieuw over een mechanisme voor multilaterale onderhandelingen gesproken, maar ook deze keer zonder resultaat. Er is dus vooralsnog geen internationaal gerechtshof bevoegd om uitspraak te doen over de schuld van een land ten aanzien van een multilateraal organisme of particuliere schuldeisers. Daarom kan een land dat soevereine beslissingen wil nemen zich alleen beroepen op het nationaal recht en de eigen grondwet.’

Mugica Review: Wat gebeurt er wanneer de schuld gefinancialiseerd wordt en verspreid  over meerdere schuldeisers waarvan de identiteit niet bekend is? Hoe moet daarmee omgesprongen worden? 

Éric Toussaint: ‘Een investeringsfonds dat schulden op de secundaire markt opkoopt, moet ook de economische situatie van het land analyseren. Een effectenkoper op de secundaire markt kan niet zomaar zeggen: ‘Ik weet niets over de situatie van dit land. Ik heb obligaties gekocht en ze moeten me maar terugbetalen.’ We weten echter dat ze nauwkeurig de plaatselijke situatie analyseren, en daarom kunnen we ook met recht en reden spreken over ‘aasgierfondsen’. Dat zijn dus fondsen die effecten opkopen met de uitdrukkelijke bedoeling om het land voor de rechter te brengen, wetende dat het zich in een slechte economische situatie bevindt, en daarom worden de effecten verkocht tegen 10 of 20 procent van hun werkelijke nominale waarde. De strategie van die aasgierfondsen is te wachten op een verbetering van de situatie, zoals in Argentinië na 2005 is gebeurd, om het land dan voor de rechter te brengen. Een mogelijke oplossing zou kunnen zijn dat een legitieme regering op een bepaald moment de lijst van schuldeisers opeist en alleen verder wil onderhandelen met obligatiehouders die zich bij de autoriteiten melden. Ze moeten dan worden geregistreerd bij het Argentijnse consulaat in de Verenigde Staten, Italië of wat het land van de obligatiehouder ook zou kunnen zijn, waardoor internationale controle mogelijk wordt. Er bestaat jurisprudentie over dit onderwerp, zoals bijvoorbeeld het geval van Mexico tegen zijn schuldeisers, voornamelijk Noord-Amerikanen, in de jaren 1920 en 1930. Mexico sloot toen een overeenkomst met een kartel van schuldeisers, voorgezeten door de JP Morgan Bank, en bij die gelegenheid werd bepaald dat alle obligatiehouders hun effecten moesten registreren en presenteren [2], zodat door een stempel van het consulaat erop de naam van de koper bevestigd wordt en waardoor de obligatie dus niet langer van eigenaar kan veranderen.’

Mugica Review: In 2015, na een besluit van het Griekse Parlement, coördineerde u de Waarheidscommissie ‘Griekse staatsschuld’. Wat was het resultaat van dat verslag en hoe werd het gebruikt door de overheid?

Éric Toussaint: ‘De eerlijke waarheid is dat de Griekse regering gewoon het auditcomité en het besluit ervan negeerde. Officieel en voor het Griekse volk steunde de regering het besluit. De premier kwam op 4 april 2015 naar de inaugurele zitting van het auditcomité en woonde op 17 juni 2015 ook de presentatie van zijn bevindingen bij, maar hij zat duidelijk niet op dezelfde golflengte. Dat werd een ramp voor Griekenland. Naar mijn mening is het geval van Griekenland een typisch voorbeeld van een regering die de moed niet had om het hoofd te bieden aan haar schuldeisers. Het resultaat van dat gebrek aan moed is dat in Griekenland vandaag de dag de verhouding tussen de overheidsschuld en het BBP bijna 200 procent bedraagt. De situatie is absoluut catastrofaal: tussen 2015 en 2020 is die schuld immers niet afgenomen. Dat is een ramp voor Griekenland. De bevolking is gedesillusioneerd en gedemoraliseerd. Daarentegen zijn Ecuador in 2007/2008 en IJsland in 2008 positieve voorbeelden.’

Mugica Review: Op basis van wat hierboven is uitgelegd, stelt u dus dat de schuld van Argentinië kan worden beschouwd als ‘afschuwelijk’. Denk je dat ze kunnen weigeren terug te betalen?

Éric Toussaint: ‘Ja, ik ben er zeker van dat het mogelijk is, maar een land zal alleen de kracht hebben om ermee door te gaan als die beslissing gebaseerd is op argumenten uit het internationale en het nationale recht. Daarom is het zo belangrijk voor een overheid om haar burgers goed te informeren over de achtergronden van de geclaimde schulden. Op die manier zullen ze op steun van de bevolking kunnen rekenen bij de beslissing om de schuld te verwerpen of om betalingen op te schorten. Om zoiets te besluiten moet er natuurlijk eerst een confrontatie komen met de schuldeisers zelf, maar het is evident dat de relatie tussen financiële belangen en overheden nooit een verhaal zal zijn van rustige en vriendschappelijke onderhandelingen. Het gaat om het zoeken naar evenwicht tussen macht en confrontatie. En om eerlijk te zijn, de morele steun van paus Franciscus en vriendschappelijke verklaringen van andere regeringen zijn belangrijk, maar zullen nooit genoeg zijn. Als de regering van een land met schulden ervan overtuigd is dat zij het recht heeft te weigeren om te betalen, kan dat alleen door een machtevenwicht op te bouwen in de onderhandelingen met de schuldeisers.’

Mugica Review: Denkt u dat Argentinië een kans gemist heeft om te weigeren zijn schuld te betalen?

Éric Toussaint: ‘Ja. Dat had moeten gebeuren eind 2019 en begin 2020 tijdens de eerste maanden van Alberto Fernández’ presidentschap, maar dat betekent niet dat er nog steeds zo’n initiatief kan worden genomen. Een argument zou kunnen zijn dat het land op een beetje begrip had gehoopt, maar dat het nu te maken heeft met een tweede golf van de pandemie in heel Amerika. In dergelijke omstandigheden moet de overheid dringende maatregelen nemen, apparatuur kopen om de situatie aan te pakken en prioriteit geven aan de gezondheid van de bevolking. In zo’n geval staat het besluit om de schuldbetalingen te staken los van de vraag of het al dan niet verwerpelijk is.’

Mugica Review: We horen vaak zeggen dat het weigeren om een schuld te betalen, zelfs  afschuwelijk hoge, enorme kosten voor een land met zich zou meebrengen omdat er dan geen krediettoegang voor de publieke en particuliere sector meer zou zijn.

Éric Toussaint: ‘Bewijs van het tegendeel kan worden gevonden in verschillende studies van voormalige hoge ambtenaren van de Inter-Amerikaanse Development Bank zoals Ugo Panizza, die nu universiteitsprofessor in Genève is. Hij publiceerde in 2011 een studie waarin werd geconcludeerd dat opschorting van de schuldbetaling de eerste stap is op economisch herstel. Hij baseert zich daarvoor onder meer op de zaken van Argentinië in 2001/2005 en van Rusland in 1998/2003. In een artikel ‘The elusive costs of sovereign defaults’ van Eduardo Levy Yeyati en Ugo Panizza, gepubliceerd door de Journal of Development Economics,  worden de resultaten gepresenteerd van een gedetailleerde onderzoek naar wanbetalingen in ongeveer veertig landen. Een van hun conclusies was: ‘De termijnen van opschorting van de betaling markeren het begin van het economisch herstel.’ Het kan niet duidelijker zijn. In een collectief werk gepubliceerd in 2010 door OUP [3] beweert Joseph Stiglitz dat Rusland in 1998 en Argentinië in de jaren 2000 het bewijs leverden dat eenzijdige opschorting van de terugbetaling van schulden gunstig kan zijn voor landen die deze beslissing nemen: ‘Zowel theorie en bewijs suggereren dat de dreiging van een cut-off van krediet waarschijnlijk overdreven is.’ (p. 48).

‘In dit scenario wordt het aantal ondernemingen dat tot faillissement wordt gedwongen verlaagd, zowel vanwege de lagere rente als vanwege de verbeterde algemene economische prestaties die daarop volgt. Naarmate de economie sterker wordt, worden de belastinginkomsten van de overheid verhoogd en verbetert dus de fiscale positie van die overheid. […] Dit alles betekent dat de begrotingspositie van de regering in de toekomst sterker wordt, waardoor het waarschijnlijker is dat schuldeisers bereid zullen zijn om opnieuw financiering te verstrekken.’ (p.48) Joseph Stiglitz voegt hieraan toe: ‘Empirisch gezien is er weinig bewijs voor het standpunt dat een wanbetaling leidt tot een langere periode van uitsluiting uit de markt. Rusland keerde terug naar de markt binnen twee jaar na zijn wanbetaling, die weliswaar ‘rommelig’ was en zonder voorafgaand overleg met schuldeisers, maar toch […]. In de praktijk lijkt de dreiging dat krediet wordt afgesneden dus niet effectief.’ (p. 49)

Verschillende analyses tonen aan dat er voortdurend concurrentie is tussen kredietverstrekkers. Als een land een zeer grote financiële last legt op zijn schuldeisers, zullen er andere potentiële kredietverstrekkers op het toneel verschijnen op het ogenblik dat de economische situatie verbetert. Hun besluit om een lening te verstrekken is namelijk gebaseerd op het feit dat de situatie van het land is verbeterd, dat de schuld is verminderd en de economische groei is toegenomen. Het idee dat een land dat schuldenbetalingen opschort, niet zou kunnen terugkeren naar de markten is dus ongegrond.’

Mugica Review: Wat denk je dat het meest waarschijnlijke scenario na de pandemie zou kunnen zijn?

Éric Toussaint: ‘De situatie zal in de nabije toekomst slechter worden, omdat de staatsschuld aanzienlijk zal toegenomen zijn. Voor Europa is dat zonder meer duidelijk. In mijn land, België, bedroeg de verhouding tussen overheidsschuld en het BBP in 2019 iets minder dan 100 procent en dat kan in 2021 oplopen tot 120 procent. Frankrijk verkeert ongeveer in dezelfde situatie en voor Italië zou dat kunnen oplopen tot 150 procent. De situatie in landen in het Zuiden zoals Argentinië, Brazilië en Zuidelijk Afrika zal zeker verslechteren. Om de economische crisis het hoofd te bieden zijn de staten op zoek naar nieuwe leningen. Hetzelfde gebeurt in het Noorden. Ik heb dus de indruk dat de staatsschuldencrisis in de komende vijf of tien jaar nog zal toenemen en dat dit een centrale kwestie op internationaal niveau zal worden. Landen als Brazilië, Zuid-Afrika en landen van het Noorden (zoals verschillende Europese landen) zullen zich in een ongekende situatie bevinden, die zeer moeilijk op te lossen zal zijn en waardoor er weer eindeloze onderhandelingen zullen ontstaan over mogelijke opschorting van betalingen en herschikking van de schuldenlast.’

Notes:

[1] In 2001 stortte de Argentijnse economie volledig in. De koppeling van de peso aan de dollar bleek niet houdbaar, waardoor de munt enorm in waarde daalde. Woedende Argentijnen verzamelden zich voor de banken, die echter door de regering gedwongen waren de spaarsaldi te bevriezen. Dit leidde tot sociale en politieke instabiliteit. In de jaren daarna, tijdens het bewind van president Néstor Kirchner (2003-2007), kwam aan deze economische crisis geleidelijk aan een eind. Kirchner werd in 2007 opgevolgd door zijn vrouw Cristina Fernández de Kirchner, de tweede vrouwelijke president van Argentinië. In 2015 was zij niet meer herkiesbaar, waarna Mauricio Macri aan de macht kwam. Hij werd in 2019 niet herkozen en opgevolgd door Alberto Fernández.

De Belg Eric Toussaint is de oprichter en sterkhouder van KODEWES (Komitee voor de Opheffing van de Derde Wereld Schuld) of CADTM (Comité pour l’annulation de la dette du Tiers-Monde) opgericht in Luik in 1990. Dit interview verscheen in het Argentijnse tijdschrift Mujica. Vertaald uit de Frans naar het Engels door Vicki Briault en Christine Pagnoulle van KODEWES en vertaald en bewerkt naar het Nederlands door Walter Lotens.

(https://www.cadtm.org/A-country-is-entitled-to-refuse-to-repay-a-debt, ook verschenen op https://www.alainet.org/es/node/209965, vertaling Walter Lotens)

[2] De overeenkomst die een einde maakte aan het conflict tussen het internationale Comité van bankiers en Mexico was een daad van capitulatie van de banken. Terwijl het Comité de betaling van schulden eiste die op US$ 510 miljoen (kapitaal en rente) werden geschat, vermeldde de definitieve overeenkomst een betaling van minder dan US$ 50 miljoen: een vermindering dus van meer dan 90%. Bovendien was het meest opmerkelijke het tarief dat werd gebruikt voor de vergoeding van de standaardrente: 1/1.000 voor vertragingen vóór 1923, 1/100 voor 1923-1943. In veel schuldsaneringsovereenkomsten in de 19e eeuw of in de eerste helft van de 20ste eeuw werd alle wanbetalingsrentes omgezet in schuldkapitaal. US$ 500 miljoen en 20 jaar afbetalen van rente verdwenen dus door akkoord te gaan met een schuld van US $ 50 miljoen (kapitaal en standaardrente inbegrepen). Dat was een klinkende overwinning voor de toenmalige Mexicaanse regering. En er is meer: de houders van effecten moesten hun effecten inleveren en laten registreren en stempelen door de Mexicaanse autoriteiten voordat ze aanspraak konden maken op enige compensatie! Bankiers die hun effecten moesten registreren bij de Mexicaanse overheid: dit was ongekend. ( Zie: Wynne, William. 1951. Staatsinsolventie en buitenlandse obligatiehouders. Geselecteerde case studies  van de regering Buitenlandse Obligatie Wanbetalingen en Schuld Aanpassingen. Vol. 2. New Haven: Yale University Press, 1951. Zie ook: Eric Toussaint, The Debt System A History of Sovereign Debts and their Repudiation, HaymarketBooks, Chicago, 2019, p. 163

[3] Herman, Barry; Ocampo, José Antonio; Spiegel, Shari, 2010, Hoe overwinnen van ontwikkelingsland schuldcrises ? OUP Oxford, VK, ISBN: 9780191573699