2010 is het jaar voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in de Europese Unie. Dit initiatief is bijzonder welkom als men weet dat er in die Europese Unie bijna 100 miljoen mensen met een ‘armoederisico’ leven, dit is met een inkomen dat minder dan 60 % bedraagt van het mediane inkomen in de diverse lidstaten. Zowat 25 miljoen mensen, of 5 % van de bevolking is zelfs extreem arm en leeft met minder dan 10 € per dag. 7 % van de Europese burgers hoort bovendien bij de ‘werkende armen’, mensen met een baan maar een ontoereikend loon. Dit betekent dat de meest elementaire mensenrechten in de Europese Unie, één van de rijkste regio’s ter wereld, niet worden nageleefd. Met de huidige crisis ziet het er overigens niet naar uit dat de situatie snel zal verbeteren.

In het perscommuniqué dat het initiatief van het Europese Jaar aankondigt staat dat solidariteit één van de basiswaarden van de Unie is. Alle mensen, zo staat er nog, moeten deel hebben aan de economisch en sociale vooruitgang, door er toe bij te dragen en door er voordeel uit te halen.

Dit alles kan verbazen want de Europese Unie heeft niet echt sociale bevoegdheden. In de jaren ’70 werd een armoedebeleid gevoerd, maar dit moest worden stopgezet, precies wegens gebrek aan een formele opdracht die voortvloeit uit het Verdrag. In het Verdrag van Amsterdam van 1997 wordt de strijd tegen sociale uitsluiting wel opgenomen, samen met een verwijzing naar het Sociaal Handvest van de Raad van Europa en naar het Handvest van de Europese Gemeenschap met de rechten van werknemers (1989). In het Verdrag van Nice van 2000 wordt die sociale uitsluiting opnieuw vermeld en gaat het ook om de ‘modernisering van de sociale bescherming’. Wat hierbij opvalt is dat geen enkel Verdrag, ook niet het meest recente Verdrag van Lissabon, over ‘armoede’ spreekt. Daarvoor moeten we kijken naar de Strategie van Lissabon en naar de sociale agenda’s van 2000, 2005 en 2008.

Vragen

Ook al spreken de verdragen niet over ‘armoede’, institutioneel is alles wel degelijk in orde om een beleid te voeren dat de sociale uitsluiting tegen gaat en zorgt voor een gepast inkomen voor alle burgers. We moeten ons daarom afvragen waarom de doelstellingen van dit Europese Jaar zo bescheiden blijven. Zeker, het Europese Sociaal Fonds kan zijn acties ter ondersteuning van allerhande programma’s in de Lidstaten verder zetten en dat Fonds doet uitstekend werk. Maar de doelstellingen van het Jaar zelf zijn er enkel op gericht het recht te erkennen van eenieder om in waardigheid te leven – wat al in alle internationaal aanvaarde teksten over mensenrechten staat -, de samenleving te mobiliseren om de strijd tegen armoede aan te gaan en de sociale cohesie te bevorderen. De begroting voor dit Europese jaar is beperkt tot 17 miljoen €, een bedrag waarmee vooral enkele nationale campagnes en conferenties kunnen ondersteund worden.

Er is echter meer aan de hand. De juridische instrumenten waarover de Lidstaten beschikken om de armoede in een Europees kader te bestrijden, zijn zeer beperkt. Er wordt gewerkt met een ‘Open Coördinatiemethode’, dit is een intergouvernementeel proces waaraan de Commissie en de civiele maatschappij meewerkt. Het is een methode om informatie uit te wisselen en van elkaar ‘beste praktijken’ over te nemen. Ze kan uitmonden in afspraken, maar geenszins in wetgeving of andere juridisch bindende maatregelen.

Bovendien zien we dat het eigenlijk drie aparte agenda’s zijn die in dit Europees Jaar samen komen. Het is de ‘modernisering van de sociale bescherming’ waaraan de Commissie sinds 1997 werkt, het werkgelegenheidsbeleid dat sinds 1997 wordt gepromoot, en de Strategie van Lissabon die mikt op meer groei. Dit alles moet uiteraard gebeuren binnen het kader van de financiële en monetaire stabiliteit en dus met begrotingsdiscipline. Het is de analyse van deze drieagenda’s die aantoont dat de strijd tegen de armoede beantwoordt aan een nieuwe visie op sociaal beleid en op de staat en andere doelstellingen kan hebben dan hulp aan de armen.

Een nieuwe filosofie

Er zijn de afgelopen decennia drie verschuivingen opgetreden in het Europees beleid.

Ten eerste zien we dat eind de jaren ’80 de Europese Commissie ophoudt met te pleiten voor sociale bevoegdheden. Vanaf dan gaat ze wijzen op de mogelijk negatieve gevolgen van het sociaal beleid op de interne markt en op de werkgelegenheid, zowel als op de noodzakelijke ‘financiële duurzaamheid’, lees betaalbaarheid van de sociale bescherming.

Een tweede verschuiving begint in de jaren ’90. Dan stelt de Commissie uitdrukkelijk dat het niet de bedoeling kan zijn de sociale systemen van de Lidstaten met elkaar te harmoniseren, maar dat de grote verschillen wel kunnen weggewerkt worden om negatieve gevolgen voor de interne markt – concurrentieverstoring – te vermijden. Er wordt wel gezegd dat er een minimuminkomen moet gegarandeerd worden.

Een derde verschuiving tenslotte is er eveneens in de jaren ’90 met het formuleren van de doelstelling van sociaal beleid. Waar vroeger de inkomensgarantie op de eerste plaats stond, wordt het nu ‘werk lonend maken’, waarbij men er impliciet van uitgaat dat de sociale uitkeringen mensen ervan weerhouden naar een baan te zoeken.

Groei , begroting en werkgelegenheid

Het valt op dat alle documenten van de afgelopen tien jaar in verband met uitsluiting en werkgelegenheid – ondanks de vaak zeer positieve overwegingen die er in te lezen vallen – ook voortdurend de klemtoon leggen op de betaalbaarheid van de sociale bescherming en op de noodzakelijk inschakeling in de arbeidsmarkt. Waar zowel de Commissie als de Raad naar verwijzen is de noodzakelijk toegang tot de arbeidsmarkt, arbeid als beste bescherming tegen uitsluiting en de noodzakelijke modernisering van de sociale bescherming. Een insluitend Europa, zo luidt het, is van cruciaal belang om de doelstelling van een Europese Unie te verwezenlijken met duurzame economische groei, meer en betere banen en sociale cohesie. Vandaar dat de hinderpalen (fiscaliteit en sociale uitkeringen …) die de toegang tot de arbeidmarkt bemoeilijken, moeten weggewerkt worden.

In de documenten over pensioenen en gezondheidszorg staat de betaalbaarheid voorop. Het belangrijkste doel is de sociale bestedingen te beperken en de begrotingskosten onder controle te houden. Dit kan door werklozen te ‘activeren’, de ‘werkzaamheidsgraad’ op te trekken en door de beschermingssystemen deels te privatiseren.

Vooral in de documenten over werkgelegenheid valt op dat men ervan uitgaat dat mensen gedemotiveerd worden om een baan te zoeken. Nergens wordt getwijfeld aan de beschikbaarheid van interessante banen met goede lonen en arbeidsvoorwaarden.

Duits neoliberalisme

Wat men in feite vaststelt is dat er een eind is gekomen aan de naoorlogse consensus waarbij sociaal en economisch beleid op voet van gelijkheid werden geplaatst – ook al kon dat in de praktijk van de Europese Gemeenschap nooit worden waar gemaakt – maar dat sociale bescherming vanaf de jaren ’90 een ondergeschikte positie gaat innemen. Het sociaal beleid wordt afhankelijk van het economisch beleid en wordt een element in de concurrentiestrijd.

Dit is echter geen traditioneel neoliberalisme. Het sluit wel volledig aan bij de Duitse versie erven, dat de voorstanders noch bij de Duitse heropbouw na de tweede wereldoorlog, noch in het eerste verdrag van Rome hadden kunnen waarmaken. In tegenstelling tot de Oostenrijkse school beschouwen de Duitsers de markt helemaal niet als een spontane en natuurlijke orde. De markt moet institutioneel worden gereguleerd door een sterke Staat die zorgt voor monetaire stabiliteit en concurrentie. De Duitsers spreken over een ‘sociale markteconomie’ die echter niets met sociaal beleid heeft te maken maar alles met het feit dat die markt volgens hen een ontegensprekelijke collectieve sociale keuze is.

De Duitse neoliberalen zijn tegen de verzorgingsstaat. Zij wijzen op de individuele verantwoordelijkheid en op de rol van de gezinnen om armoede echt tegen te gaan. Ze zijn zeker te vinden voor een particuliere verzekeringsmarkt, maar willen geenszins dat werknemers ‘sociaal verzekerden’ worden. Het moeten eigenaars, spaarders en zelfstandige producenten worden. Want als er in het westen een morele crisis is, dan heeft dat niets met het kapitalisme maar alles met de verzwakking van de omkadering, de lokale gemeenschappen en de gezinnen te maken.

De rol van het armoedebeleid

Met die kennis wordt het mogelijk om het armoedebeleid van de Europese Unie beter te plaatsen in de algemene politieke context.

Zelf kan de Europese Unie misschien geen echt armoedebeleid voeren, ze zou echter wel de Lidstaten kunnen verplichten een minimuminkomen te garanderen. Dat gebeurt echter niet. De EU heeft bovendien geen enkele bevoegdheid voor een beleid inzake sociale zekerheid. Het is via de interne markt dat ze is gaan interveniëren op het vlak van openbare diensten. De ‘dienstverlening’ moet inderdaad vrij zijn en er kunnen dus geen nationale monopolies of verstorende subsidiëring bestaan.

Waarom dan dit Europese Jaar, kan men zich afvragen?

Eén mogelijkheid is dat men de Lidstaten wil aansporen om méér te doen tegen uitsluiting en armoede. Dat blijkt echter niet meteen uit de documenten. Naast de al vermelde punten in verband met groei, begroting en ‘inzetbaarheid’ vindt men hiervoor nauwelijks argumenten. Er is ook geen enkele aanmoediging om meer te doen aan sociale bescherming. Openbare diensten worden verder geprivatiseerd en benadelen diegenen die nu al zwak staan in de samenleving.   Sociale zekerheid wordt in alle Lidstaten bedreigd door de toenemende werkloosheid en de groeiende begrotingstekorten. Er is geen enkele poging tot convergentie.

Een tweede mogelijkheid is dat hier opnieuw de stelling van Georg Simmel – de vader van de armoedesociologie – wordt bevestigd: de armen zijn nooit het eerste doel van de armoedebestrijding. In de Europese Unie ziet het ernaar uit dat de begrotingsdiscipline, de ‘activering’ van werklozen en de ‘modernisering’ van de sociale bescherming op de eerste plaats staan. Die drie elementen kunnen ervoor zorgen dat er wel gelijk een ‘harmonisatie’ van de sociale bescherming optreedt, gewild of ongewild, maar dat die neerkomt op een neerwaartse beweging. In de Europese Unie kan dan gebeuren wat Frank Vandenbroucke in zijn recent essay al vaststelt voor België: een verschuiving van het verzekeringsprincipe naar bodembescherming. Of om het met andere woorden te zeggen: een verschuiving van sociale zekerheid naar armoedebestrijding.

Of dit een gewilde of bewuste strategie is, valt moeilijk te zeggen. Wellicht is het een combinatie van terechte bezorgdheid om de bijna 100 miljoen armen in de Unie te beschermen, met de ‘prioriteiten’ van die Unie: interne markt, monetaire stabiliteit, groei en begrotingsdiscipline. Maar op die manier kan het armoedebeleid wel de vijand worden van de sociale bescherming in het algemeen en de sociale zekerheid in het bijzonder. Ook de weigering van de Europese staatshoofden en regeringsleiders om op hun jongste top een concrete doelstelling voor armoedebestrijding op te nemen, krijgt in dit licht een andere beteken is.

Het is daarom van het allergrootste belang om in alle pleidooien en alle beleid ten gunste van de armen, voortdurend te wijzen op het belang van een degelijke sociale bescherming, de eerste en beste bescherming tegen armoede. Dit is een opdracht voor het Belgische voorzitterschap.

Francine Mestrum

www.globalsocialjustice.com

Wie er meer wil over weten en Frans leest: zie La Revue nouvelle, mars 2010, n° 3. Voor een artikel over het belang van sociaal-economische rechten in de EU: http://www.aedh.eu/Sur-l-importance-des-droits.html .