In Genève vindt deze week (18-22 juli) de tweede vergadering plaats van het intergouvernementele onderhandelingsorgaan dat is opgericht om een zogenaamd ​​“pandemisch akkoord” (‘Pandemic Accord’) tot stand te brengen, de term die ze dezer dagen in die kringen verkiezen boven een ‘pandemisch verdrag’ (‘Pandemic Treaty’). De lidstaten van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) gaven eerder dit intergouvernementeel onderhandelingsorgaan de opdracht om tegen augustus 2022 een eerste ontwerp van een “pandemieverdrag” te ontwikkelen. Doel is om tegen mei 2024 een overeenkomst aan te nemen.  Of dat gaat lukken, is een andere kwestie.

De naam van het beestje in de working draft  bekt niet echt lekker, ‘WHO Convention, Agreement or Other International Instrument on Pandemic Prevention, Preparedness and Response’, vandaar dat we in deze tekst de term ‘Pandemisch akkoord’ zullen gebruiken, ook al is de weg daartoe nog lang en ongetwijfeld met vele doornen bezaaid.  Op de vergadering deze week zullen landen onder meer overleggen over de juridische vorm die zo’n nieuw akkoord zou moeten aannemen. Vooralsnog lijken ze te streven naar een mix van bindende en niet-bindende bepalingen. In principe moeten ze voor 1 augustus daarover een besluit nemen. Zal ongetwijfeld al een aardig robbertje over gevochten worden.

De ontwerptekst  omvat alvast een preambule, visie, uitgangspunten en doelstellingen, die op hun beurt gevolgd worden door een reeks algemene en specifieke verplichtingen.   Onder meer Priti Patnaik, befaamd onderzoeksjournaliste van Geneva Health Files,  volgt het proces op de voet.   Maar het is nog vroeg om iets zinnigs te zeggen over waar dit hele intergouvernmentele proces gaat landen, wanneer het gaat landen en zelfs of het überhaupt ooit gaat landen.

De noodzaak van een en ander staat nochtans buiten kijf.  Zoals Phelan et al stellen in een recent  Science Policy Forum, moet het doel van dergelijk pandemisch akkoord zijn:  mbt elk van de vier stappen in de “pandemische cyclus” substantiële vooruitgang boeken en lacunes dichten. (1)  Het verminderen van het spillover-risico ( transmissie van pathogenen van wilde dieren naar mensen), (2) het verminderen van het pandemierisico (d.w.z. voorkomen dat uitbraken pandemieën worden), (3) het verminderen van de impact van een pandemie (als het dan toch tot een pandemie zou komen), en last but not least, (4) zorgen voor het herstel van samenlevingen en economieën, en meer veerkracht, tijdens en in de slipstream van een pandemie. Dat laatste lijkt zeker geen overbodige luxe, als je effen rond je kijkt in de post (?)-Covid wereld.

Voorlopig staan ​​er in de preambule van de draft alvast  een aantal zeer mooie principes   zoals rechtvaardigheid, internationale samenwerking, universele dekking van de gezondheidszorg (“Universal Health Coverage”), veerkrachtige gezondheidsstelsels, gedeelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en respectieve capaciteiten in het licht van verschillende nationale omstandigheden, ernaar streven dat het nieuwe instrument zoveel mogelijk complementair is met andere internationale overeenkomsten en instrumenten (zoals de ‘International Health Regulations’ (IHR) (2005), het  ‘Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the Convention on Biological Diversity’, …), de centrale rol van de WHO bij de preventie, paraatheid en respons op pandemieën, … .

Wat die International Health Regulations betreft, toch even dit meegeven: de IHR werden 53 jaar geleden ingevoerd en zijn voor het laatst herzien in 2005 (na SARS). Ze vormen een juridisch bindend instrument dat landen verplicht hun zogenaamde “kerncapaciteiten” te verbeteren inzake wetgeving, coördinatie en toezicht, om nationale gezondheidsnoodgevallen op te sporen en er doeltreffend op te reageren. De IHR definiëren ook de respectievelijke stappen voor het melden van ziekte-uitbraken aan de WHO en maatregelen voor ziektebestrijding. Momenteel richt een andere WHO-gerelateerde werkgroep zich op het (gericht) wijzigen van deze IHR.  Want zoveel mag duidelijk zijn: in de Covid-pandemie werden die IHR door veel landen feestelijk met de voeten getreden, met alle gevolgen vandien, en een aantal lacunes ervan werden – weliswaar niet voor het eerst – wel erg nadrukkelijk blootgelegd.

Maar naast een werkgroep in de schoot van WHO die specifiek focust op het wijzigen van de IHR, is er dus ook dit intergouvernementeel onderhandelingsorgaan dat deze week voor de tweede keer samenkomt, om stappen vooruit te zetten richting een pandemisch akkoord.

Met de visie zit het alvast snor, in de draft: “Dit WHO [instrument] heeft tot doel de huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen de verwoestende gevolgen van pandemieën, op basis van rechtvaardigheid, mensenrechten en solidariteit met alle mensen en landen, en erkent de soevereine rechten van landen en respect voor hun nationale context, evenals het verschil in capaciteiten en ontwikkelingsniveaus tussen hen, voor een wereld waar, door middel van een “whole-of-government” en “whole-of society” aanpak, de samenwerking op nationaal niveau en op internationaal niveau wordt bevorderd om toekomstige pandemieën te voorkomen, erop voor te bereiden en erop te reageren, met het oog op het bereiken van universele dekking van de gezondheidszorg, om het genot van de hoogst haalbare gezondheidsstandaard voor alle volkeren te beschermen en te bevorderen”. Een hele mond vol. En al zeker in het licht van wat we met zijn allen hebben kunnen vaststellen tijdens de Covid pandemie. We kwamen niet in de buurt van deze verheven visie, en rijke landen lieten het nog het meest van al afweten.  De term “globale solidariteit” heeft een wel erg bittere nasmaak gekregen in een wereld waarin vaccin-apartheid zo grotesk is gebleken.

Naast principes die richting zullen geven aan het bereiken van deze visie en doelstellingen (5 in totaal), omvat de ontwerptekst verder ook algemene en specifieke verplichtingen.

De moeilijke weg naar zo’n pandemisch akkoord

So far so good, misschien, toch zeker voor de diplomaten onder ons, maar de grote vraag lijkt toch wel deze: hoe geraken we binnen een redelijke termijn aan een pandemisch akkoord dat min of meer bevredigend is voor alle onderhandelende partijen, én erin slaagt om alvast een aantal van de grootste lacunes, zoals gebleken tijdens de pandemie, doeltreffend aan te pakken?

Want ook al was het falen van het wereldwijde gezondheidsbeheer (“global health governance”) in de Covid-pandemie overduidelijk (naast, uiteraard, grotesk falen in een aantal landen), en hebben veel bevoorrechte waarnemers het – helaas – over een nieuw ‘pandemisch tijdperk’ dat aangebroken zou zijn (met de wereldwijde verspreiding van apenpokken als het laatste waarschuwingssignaal), terzelfdertijd lijkt een deel van het pandemie-momentum alweer verdwenen. Nieuwe urgente crises slorpen de aandacht op van mondiale beleidsmakers en instellingen, zoals de oorlog in Oekraïne, wereldwijde voedselzekerheid-en gasbevoorradingsproblemen, de klimaatcrisis die terug is van nooit weggeweest, … .

Bovendien is een van de risico’s ook dat het een soort ‘catch all’ pandemisch verdrag zou worden (een beetje zoals de (beruchte) “SDG-kerstboom”), terwijl het akkoord  tegelijkertijd toch niet de grondoorzaken van de huidige (ernstige) situatie zou aanpakken , die verband houden met planetaire gezondheid (“planetary health” in het jargon), een destructief mondiaal economisch systeem, etc. Je moet immers stilaan blind zijn om niet te zien hoe urgent een overgang naar een “post-growth” economisch systeem is, waar de mensheid erin slaagt binnen planetaire grenzen te leven.

Een ander risico is dat je uiteindelijk belandt bij een (non-) uitkomst zoals de TRIPS (non-) waiver in de Wereldhandelsorganisatie, waar het uiteindelijke multilaterale ‘resultaat’ na meer dan anderhalf jaar moeizame onderhandelingen (en structurele blokkages door een aantal actoren), zo afgezwakt was dat het oorspronkelijke voorstel nog nauwelijks herkenbaar was.

Op de achtergrond: wijzigingen in de globale gezondheidszorgarchitectuur

Dit alles speelt zich af tegen een bredere achtergrond, waarbij een aantal globale gezondheidszorg-instellingen zich (her-)positioneren, zowel de meer traditionele als relatief nieuwe actoren. En, ik hoef het ongetwijfeld niet te benadrukken, er is ook de snel evoluerende geopolitieke realiteit.

Het idee van het Pandemieverdrag was, zeker in de beginfase, een idee waar vooral de EU zich vol achter schaarde (onder andere via Charles Michel). Dr. Tedros, baas van de WHO, steunde een en ander ook heel snel. Zeker toen Trump aan de macht was in de VS, en niet echt een fan bleek van de Wereldgezondheidsorganisatie noch van globale solidariteit bij het aanpakken van de Covid pandemie, wilden sommige EU-actoren dat de EU het globale gezondheidszorg-vacuüm zou opvullen en – en passant – dat de EU een meer invloedrijke mondiale gezondheidsactor zou worden. Ondertussen, twee jaar later, is er bredere steun voor dergelijk ‘Pandemic Accord’, maar het is overduidelijk dat verschillende landen en belanghebbenden er op dit ogenblik nog steeds heel andere dingen van verwachten. In een zeer moeilijke geopolitieke omgeving (met de VS, China, Rusland, EU, …. die allemaal hun eigen belangen en “rode lijnen” hebben), valt nog te bezien waar dit hele intergouvernmentele proces toe zal leiden.

Sommige waarnemers zijn overigens van mening dat het  nieuwe verdrag op het niveau van de VN (en staatshoofden) zou moeten afgesloten worden, niet op WHO niveau, omdat dit zou zorgen voor effectievere monitoring- en verificatiemechanismen om soevereiniteitsbekommernissen te beheren (allerminst evident, zoals bij Covid is gebleken), en een politieke reactie op hoog niveau uit te lokken. Met andere woorden, er is een verdrag nodig dat pandemische paraatheid en respons op het niveau van staatshoofden aan de orde houdt, zodat staten klaar zijn om hun verplichtingen na te komen en gecoördineerd samen te werken wanneer de volgende pandemie er alweer aan komt.

Ook andere mondiale gezondheidsactoren positioneren zichzelf in een veranderende mondiale gezondheidsarchitectuur (zeker als het over medische noodsituaties gaat), zoals de Wereldbank of ook het Wereldfonds voor AIDS, TB en Malaria (dat overigens in september in de VS een ‘Replenishment’ meeting houdt, om fondsen te werven voor de volgende jaren ). Veel van die stakeholders willen duidelijk ook en deel van de koek krijgen mbt  ‘pandemische paraatheid en reactie’. De Wereldbank heeft tot nu toe meer succes gehad op dat vlak, onder meer dankzij de steun van de regering Biden en tenminste een deel van de G20 (via de respectieve voorzitterschappen van Italië en Indonesië), met de oprichting van het Financieel Intermediair Fonds (FIF) eind juni – een nieuw fonds voor pandemiepreventie, paraatheid en reactie, waarbij de  Wereldbank duidelijk aan de touwtjes gaat trekken. De meeste waarnemers zijn echter van mening dat de blauwdruk van dit nieuwe Fonds nog voor serieuze verbetering vatbaar is (zie bv. analyses met veelzeggende titels als “Fix it or Forget it “) wegens onder meer een (verouderde) governance benadering (zeker in tijden van Decolonisering van Globale Gezondheidszorg !), een nogal beperkte lijst van mogelijke uitvoerende entiteiten en het ontbreken van een echte strategie om gelijkheid, toegang en invloed te waarborgen. In de komende weken zullen sommige van deze bestuurs- en andere kwesties worden afgerond, hopelijk wordt een en ander nog in positieve zin gewijzigd, maar tot nu toe lijkt het helaas om een zoveelste “nieuwe” globale gezondheidszorg-entiteit te gaan die de beslissingsbevoegdheid in handen van rijke landen en filantropen dreigt te consolideren. Met vrij beperkte rollen voor regeringen van lage-inkomenslanden en het maatschappelijk middenveld.  Zucht.

En dan zijn er nog de nieuwe (regionale) instellingen, zoals Africa CDC. Het leiderschap (via o.m. de vorige baas John Nkengasong) dat Africa CDC tentoonspreidde in de Covid-pandemie en een uitdrukkelijk pleidooi voor regionale soevereiniteit ( zie bv. Nkengasong over de noodzaak van een “nieuwe publieke gezondheidszorg-orde in Afrika”  (“a new public health order”)), lijken evenzoveel goeie argumenten om ook een veel grotere inspraak van die regionale instellingen te bepleiten bij regionale  gezondheidszorgbeveiliging en ziekte-uitbraken. Een en ander heeft overigens al geleid tot enige  wrijving met de ‘centrale ‘ WHO in Genève, en WHO Afro.  Wordt ongetwijfeld ook een interessante discussie om volgen in de loop van de volgende maanden.

Last but not least, wat met de solidariteits-mechanismen die ontwikkeld werden tijdens deze pandemie? Het wereldwijde beheer van de pandemische crisis door een constellatie van publiek-private partnerschappen (PPS), via Covax (voor vaccins) en meer in het algemeen ACT-A (de ‘Access to Covid-19 Tools Accelerator’), een soort hyper- of super-PPS, is geen groot succes geweest – en da’s een understatement. ACT-A   was het eerste voorbeeld van een alliantie van grote gevestigde publiek-private partnerschappen, dit keer niet alleen ten behoeve van ontwikkelingslanden, maar in principe voor de hele wereld. Corporate spelers (niet alleen Big Pharma, maar ook de financiële sector) kregen helaas te veel macht in deze constellatie, en de resultaten waren ernaar, ook al hadden sommigen binnen die constellatie ongetwijfeld goeie bedoelingen, en zijn er toch een aantal belangrijke resultaten geboekt. Maar het was niet genoeg. Overigens, minstens sommige van de actoren die mee aan de basis lagen van ACT-A  (zoals bv de Gates Foundation, of IFPMA (International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations)  zouden graag een soort permanente vorm van ACT-A in een pandemisch akkoord werkelijkheid zien worden.

Wat er ook van zij, op dit moment is het koffiedik kijken, waar dit allemaal toe gaat leiden in de komende maanden en jaren. De voorstanders van een pandemie-akkoord zien het in elk geval als een grote (en mogelijk laatste) kans om te laten zien dat multilateralisme “werkt”.  En de flagrante ongelijkheid en pandemische woekerwinsten die we met zijn allen hebben kunnen vaststellen tijdens de Covid-pandemie, laten duidelijk zien dat er veel moet veranderen, inclusief fundamentele zaken, niet in het minst met het oog op billijke wereldwijde toegang tot medische tegenmaatregelen, het delen van intellectueel eigendom, knowhow en technologie, …

Maar de “staat van dienst” van veel van onze leiders in de huidige pandemie (zie bijvoorbeeld het wel erg intransparente sms-verkeer van Ursula von der Leyen met Albert Bourla van Pfizer, of het wraakroepende standpunt van de EU in de TRIPS-waiver onderhandelingen) belooft weinig goeds voor een uitkomst van een pandemisch akkoord dat zou voldoen aan de, toegegeven, misschien te hooggespannen, verwachtingen. En het vertrouwen tussen rijke en armere landen is na de pandemie ook niet bepaald hoog.

Het wordt een harde strijd, met onzekere uitkomst. Een beetje zoals de wereld dezer dagen in het algemeen oogt?