Internationale rangschikkingen over de grootte van de sociale uitgaven houden geen rekening met fiscale sociale uitgaven, of verplichte en vrijwillige (noodzakelijke) private verzekeringen. Doen we dat wel, dan daalt België plots sterk in de rangorde van kostprijs van sociale zekerheid.

‘Het Belgische sociale beleid kost (te) veel’

Het klinkt als een platitude, een open deur intrappen. Maar klopt het ook? In deze nieuwe studie neemt Denktank Minerva de sociale uitgaven in België en twintig andere hoge-inkomenslanden onder de loep en probeert een antwoord te geven op die vraag.

We zullen zien dat de kostprijs van het sociaal beleid in een land niet kan afgelezen worden aan de publieke uitgaven alleen, maar dat we ook moeten kijken naar de bestedingen van private spelers. Uit onze studie blijkt dat we in België minder middelen besteden aan sociaal beleid dan Frankrijk, Duitsland, Nederland of de VS.

In hoeverre vullen niet-verplichte sociale uitgaven de gaten op die vallen door het ontbreken van voldoende publieke of verplichte private sociale uitgaven?

Enkel kijken naar de bruto rechtstreekse publieke sociale uitgaven geeft een behoorlijk misleidend beeld wanneer we een antwoord willen op de vraag hoeveel geld een land besteedt aan sociale doelstellingen. We moeten net zo goed oog hebben voor fiscale voordelen en voor verplichte én vrijwillige, maar noodzakelijke sociale verzekeringen.

In deze bijdrage lichten we de belangrijkste methodologische kwesties en resultaten van de studie toe. Daarbij krijgen we een steeds beter beeld van de werkelijke grootte van de sociale uitgaven in verschillende landen, en dus van de werkelijke prijs van het sociaal beleid.

Álle overheidsuitgaven

Als eerste stap lijsten we alle relevante overheidsuitgaven op, zowel degene die uitgekeerd worden aan huishoudens in de vorm van cash, als de overheidsuitgaven in de vorm van voordelen in natura.

In de eerste categorie gaat het bijvoorbeeld om pensioenen, vervangingsinkomens bij ziekte of invaliditeit, betaald ouderschaps- en zwangerschapsverlof, kinderbijslag, werkloosheidsuitkeringen, of het leefloon.

De tweede categorie omvat onder andere thuishulp, residentiële zorg, gezondheidszorg (waaronder bijvoorbeeld de werkingskosten van ziekenhuizen vallen, dokters en tandartsen, of medicatie), crèches en kinderopvang, training en activeringsprogramma’s voor (langdurig) werklozen, of geoormerkte huursubsidies.

Wanneer we al die overheidsuitgaven voor de verschillende landen in kaart brengen, kunnen we een eerste vergelijking maken van de publieke sociale uitgaven.

Een eerste moeilijkheid is echter dat verschillende landen sociale uitkeringen fiscaal zeer verschillend behandelen. Waar het ene land sociale inkomens (geheel of gedeeltelijk) vrijstelt van directe belastingen, zal het andere land zo’n inkomen wél onderwerpen aan de inkomensbelastingen. Een deel van de sociale uitgaven vloeit in dat geval dus onmiddellijk weer terug naar de schatkist.

In Angelsaksische landen blijven de rechtstreekse publieke sociale uitgaven dan wel beperkt, maar worden sociale inkomens veelal vrijgesteld van inkomensbelastingen.

In land A kan het bruto uitgavenpatroon voor sociale uitkeringen dus hoger liggen dan in land B, precies om het feit te compenseren dat die sociale inkomens in land A deels ‘wegbelast’ worden of omgekeerd.

Land B kan de sociale uitgaven statistisch lager houden net door zulke uitkeringen vrij te stellen van belastingen. We moeten dus niet (alleen) kijken naar de bruto publieke sociale uitgaven, maar (ook) naar de netto publieke uitgaven.

Denemarken en Australië vormen hier twee exemplarische uitersten. In Australië, waar het niveau van de (bruto) publieke sociale uitgaven fors lager ligt dan in Denemarken, zijn sociale inkomens zo goed als volledig vrijgesteld van belastingen: het verschil tussen de bruto sociale uitgaven en de netto sociale uitgaven bedraagt er slechts 0,1 procent van het bbp.

Grafiek: Denktank Minerva @matthias _somers

In Denemarken daarentegen, met zijn hoge niveau van sociale uitgaven, vloeit liefst 4 procentpunt van de publieke sociale uitgaven meteen weer terug naar de schatkist in de vorm van verschuldigde directe belastingen.

Als we dit verschil in fiscale behandeling van sociale inkomens mee in rekening brengen, halveert de kloof tussen het Deense en het Australische uitgavenniveau in termen van hun bbp van 8 naar 4 procentpunt.

Naast Denemarken kiezen ook de andere Noordse landen Finland, Zweden, Noorwegen en enkele continentale landen waaronder België, maar ook Duitsland of Oostenrijk, voor ruimere publieke sociale uitgaven, waarbij sociale inkomens wél belast worden.

In Angelsaksische landen (de VS, Groot-Brittannië, Canada, Australië of Ierland) blijven de rechtstreekse publieke sociale uitgaven beperkter, maar worden sociale inkomens vervolgens veelal vrijgesteld van inkomensbelastingen.

Het resultaat is dat verschillen in de omvang van de publieke sociale uitgaven veel kleiner worden eenmaal we rekening houden met die fundamenteel verschillende fiscale behandeling van sociale inkomens.

Belastingvoordelen met sociale doelstelling

Een tweede moeilijkheid: de overheid kan sociale doelstellingen ook nastreven door belastingvoordelen toe te kennen. Het gaat dan om belastingvoordelen die een gelijkaardig effect hebben als voordelen in cash, zoals belastingkredieten in functie van het aantal kinderen ten laste, om belastingvoordelen voor ondernemingen of huishoudens die een deel van hun middelen aanwenden om bijvoorbeeld een gezondheidszorgverzekering af te sluiten, of belastingvoordelen voor bijdragen aan een (privaat) pensioenfonds.

In landen met relatief lage rechtstreekse publieke sociale uitgaven zoals de VS, Canada, Nederland of Australië, maar ook in Duitsland, loopt de fiscale kost voor de overheid van dit type belastingvoordelen op naar 2,5 procent tot zelfs 3,5 procent van het bbp.

In de Noordse landen, waar de rechtstreekse publieke sociale uitgaven over het algemeen hoger liggen, worden deze belastingvoordelen daarentegen nauwelijks gebruikt. Het resultaat is dat de schijnbaar grote verschillen in omvang van de sociale uitgaven in de verschillende landen verder afnemen.

Een fiscaal systeem dat belastingvoordelen toekent aan wie investeert in vormen van private pensioenopbouw zal alleen ten gunste komen van personen die over voldoende financiële slagkracht beschikken.

Het is niet de bedoeling om met deze oefening de indruk te wekken dat de keuze voor rechtstreekse publieke sociale uitgaven, dan wel belastingvoordelen om bepaalde sociale doelstellingen na te streven volkomen neutraal is, op de statistische verwerking van de cijfers na.

Een fiscaal systeem dat belastingvoordelen toekent aan wie investeert in vormen van private pensioenopbouw, bijvoorbeeld, zal alleen ten gunste komen van personen die reeds over voldoende financiële slagkracht beschikken om daar de nodige middelen voor vrij te maken.

Huishoudens met een lager inkomen zijn de facto uitgesloten van die voordelen. Sociaal beleid georganiseerd via het toekennen van belastingvoordelen, in plaats van via rechtstreekse publieke uitgaven, kan zo een omgekeerd herverdelend effect hebben.

Verplichte private sociale uitgaven

Een derde moeilijkheid: wat als de overheid organisaties, ondernemingen of huishoudens niet alleen aanmoedigt, maar ook verplicht om middelen vrij te maken voor sociale doeleinden, zonder dat de overheid die middelen zelf rechtstreeks of onrechtstreeks int, beheert, of uitbetaalt? Wat als die middelen geïnd, beheerd en uitbetaald worden door private organisaties?

In dat geval kunnen we niet meer spreken van publieke sociale uitgaven, maar gaat het om door de overheid verplichte private sociale uitgaven. Denk bijvoorbeeld aan sociale regimes waarin bedrijven verplicht zijn een (private) gezondheidszorgverzekering af te sluiten voor hun werknemers, of om bijdragen te storten in een pensioenfonds. Of waar elke persoon die in een land gedomicilieerd is zich verplicht moet aansluiten bij een private zorgverzekeraar.

In Zwitserland eisen verplichte private sociale uitgaven bijna een tiende van het bbp op, in Nederland meer dan 6 procent, in de Verenigde Staten bijna 6 procent, en in Australië bijna 4 procent.

Het belang van die verplichte private sociale uitgaven kan moeilijk overschat worden. In Zwitserland eisen die bestedingen bijna een tiende van het bbp op, in Nederland meer dan 6 procent, in de VS bijna 6 procent en in Australië bijna 4 procent.

Die landen maken dan ook een grote sprong in een internationale rangschikking van sociale uitgaven wanneer we naast de publieke sociale uitgaven ook de verplichte private sociale uitgaven meerekenen.

Niet alleen Frankrijk en Duitsland, maar ook de VS en Australië blijken een groter deel van hun bbp te besteden aan sociale uitgaven dan België. Het verschil tussen België en Zwitserland loopt terug van 10 procentpunten naar slechts 1 procentpunt en met Nederland bedraagt het verschil nog maar 2 procentpunten.

Vervolgens kunnen en moeten we dat beeld nog verder aanvullen met de vrijwillige private sociale uitgaven. In hoeverre vullen die niet-verplichte sociale uitgaven de gaten op die vallen door het ontbreken van voldoende publieke of verplichte private sociale uitgaven?

De toegang tot vrijwillige private sociale programma’s is echter in sterke mate afhankelijk van de financiële draagkracht van huishoudens. Als het beschikbare gezinsbudget het niet toelaat om aan te sluiten bij een privaat verzekeringssysteem, dan kan dat gezin ook geen aanspraak maken op de voordelen die voortvloeien uit aansluiting bij de private systemen.

De internationale rangschikking van de omvang van de sociale uitgaven wordt danig door elkaar geschud wanneer we rekening houden met vrijwillige private sociale uitgaven. Ook Nederland springt nu over België.

Opnieuw kan de omvang van deze vorm van private sociale uitgaven niet onderschat worden. Zowel in Groot-Brittannië als in Nederland kosten zij meer dan 5 procent van het bbp, in de VS en Canada gaat het zelfs om meer dan 6 procent.

De internationale rangschikking van de omvang van de sociale uitgaven wordt dan ook weer danig door elkaar geschud wanneer we eveneens rekening houden met deze uitgaven. Ook Nederland springt nu over België.

Elke cent telt

Alleen kijken naar de bruto rechtstreekse publieke sociale uitgaven mist:

• de impact van de verschillende fiscale behandeling van sociale inkomens in verschillende landen;
• de fiscale kost van de toegekende belastingvoordelen voor private sociale uitgaven;
• de private sociale uitgaven die door de overheid worden opgelegd;
• de vrijwillige private sociale uitgaven.

Grafiek Denktank Minerva @matthias_somers

De totale omvang van aanvullende sociale uitgaven kan sterk oplopen, gegeven de fiscale kost van sociale belastingvoordelen en verplichte en vrijwillige private sociale uitgaven. Het zijn precies de landen met de laagste rechtstreekse publieke sociale uitgaven waar deze aanvullende uitgaven een veel groter belang hebben.

In Groot-Brittannië, Australië en Canada zijn de aanvullende sociale uitgaven goed voor een kwart tot een derde van de totale sociale uitgaven. In Zwitserland, de VS en Nederland wordt zelfs 40 tot 50 procent van de kost van het sociaal beleid gedragen door deze aanvullende, al dan niet verplichte systemen die in de rangschikkingen van de publieke sociale uitgaven niet worden meegerekend.

De som van de fiscale kost van de belastingvoordelen en de private sociale uitgaven bedraagt maar liefst 15 procent van het bbp in de VS en in Nederland, meer dan 12 procent in Zwitserland, en meer dan 9 procent in Canada. Australië besteedt bijna 8 procent van zijn bbp aan zulke uitgaven, Groot-Brittannië bijna 7 procent.

Ter vergelijking, in België blijven die kosten beperkt tot iets meer dan 2 procent van het bbp, maar hier liggen de rechtstreekse publieke sociale uitgaven navenant hoger. In Zwitserland, de VS en Nederland wordt 40 tot 50 procent van de kost van het sociaal beleid gedragen door aanvullende, al dan niet verplichte systemen.

Wanneer we wel rekening houden met de aanvullende financieringsvormen van sociale uitgaven, en zo een vollediger beeld krijgen van de werkelijke omvang van de sociale uitgaven in een land – en dus van de financiële kost van het sociaal beleid in dat land – dan zien we sterke verschuivingen in internationale rangschikkingen.

Frankrijk blijft weliswaar aan kop staan, maar België zakt naar een vijfde plaats. Minder dan 1 procentpunt van het bbp scheidt nu de nummers vijf tot en met tien op de ranglijst. Het gaat nog om cijfers na de komma.

Grafiek Denktank Minerva @matthias_somers

Nederland – dat haast helemaal onderaan de rangschikking te vinden was wanneer we enkel naar de bruto rechtstreekse publieke sociale uitgaven keken – klimt op naar een vierde plaats, met sociale uitgaven die anderhalf procentpunt méér bedragen dan in België, in plaats van 12 procentpunt minder.

De VS klimmen zelfs naar een tweede plaats, met een niveau van sociale uitgaven dat in 2019 slechts 0,1 procentpunt lager lag dan koploper Frankrijk. Als er weer eens besparingen in de sociale uitgaven op tafel liggen, vergeet dan niet: wat we niet publiek betalen, betalen we alleen.

Besparingen in sociaal beleid zijn zelden besparingen. Het zijn veelal verschuivingen. Wat we niet publiek betalen, betalen we alleen

Wanneer we dus het totaalplaatje bekijken, en rekening houden met de specifieke financiële en fiscale organisatie van het sociaal beleid in een land, en met de verschillende rollen die publieke en private spelers opnemen, dan zien we dat de omvang van de Belgische sociale uitgaven bepaald niet opmerkelijk is.

Onze buurlanden Frankrijk, Duitsland en Nederland geven allen meer uit aan sociale doelstellingen, net zoals de VS.

Wel doen die verschillende landen dat elk op een heel eigen wijze, waarbij zeker de VS en Nederland, net zoals Zwitserland, elk op hun manier, zeer sterk de nadruk leggen op de rol van private spelers in de organisatie van het sociaal beleid, terwijl die rol in België relatief beperkt blijft, precies omdat de overheid hier een grotere rol op zich neemt.

Als er weer eens besparingen in de sociale uitgaven op tafel liggen, als opnieuw verwezen wordt naar voorbeelden als Nederland, waar de sociale uitgaven zoveel lager zouden liggen, vergeet dan niet: besparingen in sociaal beleid zijn zelden besparingen. Het zijn veelal verschuivingen. Wat we niet publiek betalen, betalen we alleen.

De echte kost van de Belgische Sociale Zekerheid werd berekend door Matthias Somers, lid van de Denktank Minerva en verscheen op 20 november in Visie – De Gids op Maatchappelijk Gebied.