Sinds de eurocrisis in 2010 losbarstte, hebben de Europese Commissie en de Raad een groot aantal nieuwe wetten, regels, overeenkomsten en zelfs een verdrag van de Europese Unie (EU) aangenomen, bedoeld om op de crisis te reageren met een duidelijke formule: besparingen.

Door een ingewikkeld handhavingsbeleid zijn belangrijke politieke beslissingen een zaak geworden voor technocraten in de Commissie, waarbij burgers heel moeilijk – zo niet onmogelijk – enige invloed kunnen uitoefenen. Kortweg, wat we gezien hebben, is een aanslag op de welvaart en de democratie.

Dit wordt het duidelijkst geïllustreerd door de maatregelen die opgelegd werden aan Ierland, Griekenland, Portugal en Spanje als voorwaarden voor leningen van de Europese Financiële Stabiliteitsvoorziening (European Financial Stability Facility – EFSF) en het Europees Stabiliteitsmechanisme (European Stability Mechanism – ESM).

De landen met schulden werden gedwongen strenge besparingspakketten door te voeren, waaronder besparingen in de openbare gezondheidszorg, werkloosheidsuitkeringen, pensioenen, lonen, banen bij de overheid en overheidsinvesteringen.

Ook een stijging van de BTW-tarieven (belasting op de toegevoegde waarde) en verder doorgedreven privatiseringsprogramma’s, voorgeschreven door de zogenaamde ‘Memorandums of Understanding‘ horen daarbij. Het resultaat was een recessie die de economische crisis verergert en een sociale crisis heeft veroorzaakt.

Geloof maar niet dat de burgers van deze landen de enige slachtoffers zullen zijn. Een complex systeem wordt opgesteld om hetzelfde rigoureuze beleid in alle EU-lidstaten toe te passen. Een systeem zo uitgebreid dat we ons terecht de vraag kunnen stellen of het mogelijk is nog méér te doen.

Nu de Raad de voorstellen voor een fiscale unie en een ‘geïntegreerd economisch beleid’ aan het bespreken is, is het duidelijk dat de drang om een neoliberaal beleid op te leggen nieuwe hoogtepunten kent.

Een nieuw Economisch Bestuur – een overzicht van de stand van zaken

Als gevolg van de eurocrisis werden hervormingen doorgevoerd die een gelijkvormig beleid in alle EU-lidstaten promoten, vooral in de eurozone. Het gevolg is dat het economisch beleid van de lidstaten in de toekomst stevig aan banden zal worden gelegd. Om te kunnen begrijpen wat er op het spel staat, is een overzicht van de meest belangrijke maatregelen nodig.

Het Europese Semester

Het Europese Semester werd voor het eerst in 2011 uitgeprobeerd, nu maakt het al deel uit van de routine. Elk jaar in april dienen alle lidstaten hun voorlopige begrotingen in om met de Commissie te bespreken. Vervolgens bespreekt de Raad in juni de begrotingen van alle lidstaten en geeft aanbevelingen.

Dit alles gebeurt voordat de nationale parlementen daar een zeg in hebben gehad. De aanbevelingen zijn gebaseerd op de misleidende veronderstelling dat de crisis te wijten was aan lakse overheidsuitgaven. Dus kregen de meeste lidstaten bijvoorbeeld de aanbeveling hun pensioensystemen te hervormen.

Het EuroPlus Pact

Begin 2011 werd het EuroPlus Pact geïntroduceerd. Het pact is een duidelijke aanwijzing van welke politieke wind er in de Raad waait. Formele mechanismen om druk vanwege gelijken (andere EU-lidstaten) aan te wenden, maakte van bij het begin al deel uit van de afspraak. Er zijn twee essentiële punten in het EuroPlus Pact.

Ten eerste, wat betreft duurzame openbare financiën, stelt het pact dat om “de volledige toepassing van het stabiliteits- en groeiplan te verzekeren, extra aandacht zal gaan naar de houdbaarheid van pensioenen, gezondheidszorg en uitkeringen”. Met andere woorden, als er gesnoeid moet worden, moet dit eerst en vooral gebeuren in de sociale uitgaven.

Ten tweede, om ‘competitiviteit te bevorderen’ wijst het EuroPlus Pact op het snoeien in lonen en de invoering van meer ‘flexibiliteit’ op de arbeidsmarkt als de belangrijkste middelen.

Het six-pack

Het six-pack (zes aparte EU-regelgevingen die van kracht werden in januari 2012) stelt het budgettaire beleid van lidstaten onder streng toezicht om te verzekeren dat regels over maximumschuldenlast en begrotingstekorten nauwgezet worden uitgevoerd. Als een lidstaat de regels schendt, kijkt zij tegen boetes aan indien zij niet een strikt plan volgt om de situatie te verbeteren. Bovendien kan voor het eerst een lidstaat met hoge schulden beboet worden.

Het six-pack heeft ook geleid tot toezicht op ‘macro-economische onevenwichten’. In het algemeen worden deze onevenwichten bepaald tegen een achtergrond van competitiviteit. Dit wil zeggen dat de nivellering bereikt wordt door een neerwaartse harmonisatie.

Een voorbeeld: als de lonen niet worden verlaagd tot wat beschouwd wordt als bevorderlijk voor de competitiviteit, als de sociale uitgaven niet laag worden gehouden en als de pensioenhervormingen niet worden doorgevoerd, dan worden verschillende mechanismen in beweging gebracht om druk uit te oefenen vanwege andere EU-lidstaten. Dit kan leiden tot sancties. Oorspronkelijk was het systeem van sancties enkel van toepassing op lidstaten uit de eurozone, maar als gevolg van een afzonderlijke beslissing over EU-fondsen, kunnen lidstaten buiten de eurozone nu ook beboet worden.

Het Fiscale Verdrag

Het Fiscale Verdrag – een verdrag dat alle lidstaten omvat met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Tsjechië en Hongarije – volgt ook de redenering dat overheidsschuld het kernprobleem is en dat deze moet worden afgebouwd door middel van kostenbesparende maatregelen. Het verdrag is goed op weg om van kracht te worden op 1 januari 2013.

Het Fiscale Verdrag gaat eerst en vooral om de begrotingstekorten van de lidstaten. Onder dit nieuwe verdrag moeten de landen een wetgeving aannemen die de regering (en alle volgende regeringen) ertoe verplicht het (structurele) begrotingstekort niet boven 0,5 procent te laten komen als hun schuld meer is dan 60 procent van het BNP of niet meer dan 1 procent als het lager is dan dat.

Dit is een veel strengere maatregel dan de regel die al eerder voor de hele EU gold. Besparingsmaatregelen die voor crisistijden zijn bedoeld, maar ook in de toekomst zullen blijven gelden. Het Fiscale Verdrag is immers bedoeld voor altijd. Als de ondertekenende landen het verdrag zouden willen verlaten, moeten ze meteen de EU helemaal verlaten.

Het Fiscale Verdrag verplicht de lidstaten er ook toe hun overheidsschuld snel tot 60 procent te reduceren indien die hoger ligt. Dit momenteel het geval voor alle landen van de eurozone. Als gevolg van de verminderde inkomsten uit belastingen, de wereldwijde financiële crisis en de enorme reddingsacties voor de banken, bedraagt de overheidsschuld in de eurozone gemiddeld 87 procent van het BNP.

Dit betekent dat landen besparingsmaatregelen moeten doorvoeren tot de overheidsschuld – in overeenstemming met de regels van het Fiscale Verdrag – een ‘aanvaardbaar’ niveau heeft bereikt. Indien lidstaten er niet in slagen de schuld snel genoeg te laten dalen, moeten zij accepteren dat een deel van hun nationale soevereiniteit naar de Europese Commissie wordt overgedragen. Dit zal de druk nog opvoeren en serieuze sancties opleggen.

De landen die het Fiscale Verdrag ondertekenen, zijn verplicht de regels heel serieus te nemen. Ze moeten ze – indien mogelijk – verankeren in hun grondwet of alleszins een prominente plaats geven in hun nationale wetgeving.

Al bij al betekent het Fiscale Verdrag een verzwakking van de bevoegdheden van de nationale parlementen. Het verdrag legt ook een druk op de overheidsuitgaven, met name op de overheidsinvesteringen, uitgaven voor onderwijs en voor de sociale zekerheid. In dat opzicht volgt het dezelfde redenering als de EFSF/ESM-leningen, die zware druk leggen op de sociale rechten en de democratie in de landen die uit de nood geholpen zijn.

Het Fiscale Verdrag zet ook een stap verder naar een gemeenschappelijk economisch beleid door lidstaten te verplichten elke nieuwe economische hervorming vooraf te overleggen met de Commissie en de Raad.

Het two-pack

Het two-pack is nog niet volledig aangenomen, maar dat zal snel gebeuren. Als het van kracht wordt, kunnen lidstaten ‘die ernstige moeilijkheden ondervinden’ onder uitgebreid toezicht worden geplaatst, wat een indringend controlerend regime inhoudt. Indien een lidstaat een lening van een andere lidstaat ontvangt, of van het ESM of IMF, dan zal een ‘macro-economisch aanpassingsprogramma’ worden opgelegd.

Het two-pack bevat ook een procedure die de regering van lidstaten moet volgen bij het opstellen van de begroting voor het komende jaar.

Het plan van de ‘Grote Vier’

Al deze maatregelen zorgen samen voor een behoorlijk strikt regime, waar aanvallen op sociale rechten, op welvaart en op democratie aan de orde van de dag zijn. Dat doet de vraag rijzen of de opbouw van het economisch bestuur in de EU voltooid is. Blijkbaar is het dat niet. De volgende stappen staan al op stapel.

De toekomstige strategie kan worden teruggevonden in een voorstel dat in juni 2012 op de EU-top naar voren is gebracht door de voorzitter van de Europese Raad Herman Van Rompuy, de voorzitter van de Europese Commissie José Manuel Barroso, de voorzitter van de Europese Centrale Bank Mario Draghi en de voorzitter van de groep van ministers van Financiën van de eurozone Jean-Claude Juncker (de Grote Vier).

Een brief van Van Rompuy verduidelijkte de details. Zij stelden in dezelfde lijn een reeks nieuwe stappen voor naar Europese integratie (fiscale unie, sterkere integratie van het economische beleid, bankenunie), maar deze keer wilden ze een serieuze stap verder gaan.

De fiscale unie: vooraf goedgekeurde budgetten

Het voorstel voor een fiscale unie bevat twee hoofdelementen. Het eerste is een gemeenschappelijk budget in de eurozone, het tweede een systeem van nieuwe tuchtmaatregelen om de besparingsmaatregelen kracht bij te zetten.

Veel economen hebben gesuggereerd dat een fiscale unie het logische antwoord zou zijn op de eurocrisis. Het zou de economische schokken, waar sommige landen meer dan andere door getroffen worden, beter het hoofd kunnen bieden. Het wordt als noodzakelijk beschouwd, gezien de tekortkomingen in de economische en monetaire unie en in de eurozone.

De inherente onevenwichten in de eurozone hebben de vraag doen rijzen hoe deze in de toekomst te voorkomen. Sommigen hebben de hoop gevestigd op een soort van ‘transfer unie’.

Maar dat staat er duidelijk niet aan te komen. De voorstellen van de Grote Vier zijn bescheiden als het gaat over de vraag van ‘gemeenschappelijke schuldbeheer’, wat gematigde interestvoeten zou garanderen voor lidstaten met zware schulden.

En terwijl er sprake is van ‘fiscale capaciteit’ – een eurozonebudget om economische neergang in de lidstaten aan te pakken – wordt er ook benadrukt dat de steun “zodanig gestructureerd zou moeten zijn dat de fondsen niet leiden tot permanente transfers tussen landen of de aansporing om de structurele zwakheden aan te pakken niet ondermijnen”.

Vertaald betekent dat dat de lidstaten die de zwaarste neoliberale hervormingen doorvoeren, er het best bij zullen varen. Dit betekent dat het budget zal worden gebruikt als een middel om bezuinigingen, loonsverminderingen en liberalisering te helpen doordrukken in de eurozone.

Het voorstel voor een eurozonebudget is nog nier erg concreet, maar twee serieuze problemen zijn al zichtbaar: het gebrek aan democratische controle; en de druk op lonen en sociale zekerheidssystemen, die opgelegd worden als voorwaarden voor financiële steun.

Het probleem van democratische controle is heel duidelijk, aangezien er geen mogelijkheid is tot democratische controle in de eurozone. In de EU is er tenminste nog het Europees Parlement, dat ondanks zijn zwakte, kan overleggen en enige controle kan uitoefenen over het EU-budget.

Maar het nieuwe budget zal uitdrukkelijk buiten de fiscale bevoegdheid blijven van de EU. Dat betekent dat overheidsgeld buiten de democratische controle wordt gehouden.

Het andere aspect van de fiscale unie kan zelfs nog grotere gevolgen hebben. Het gaat immers niet over hoe prioriteiten te stellen en over het beheren van wat mogelijk een relatief klein eurozonebudget is. Het gaat over hoe lidstaten met hun hele budget omgaan.

Hoe dat in zijn werk zal gaan, kan je zien aan de hand van een vraag in de brief van Van Rompuy – het moet gezegd, een brief die moeilijk te begrijpen is. De vraag is de volgende: “Welke stappen kunnen er nog worden genomen om de effectiviteit en uitvoering van het nieuwe economische bestuursontwerp (six-pack, two-pack en het verdrag over stabiliteit en bestuur (TSCG, ook bekend als het fiscale verdrag), e.d.) te verbeteren? Zouden waarborgclausules (ex-ante correctiemechanismen) voor nationale begrotingen kunnen worden vastgelegd?

Door deze vraag – en door andere documenten over de zaak – wordt het duidelijk wat het basisidee van een fiscale unie wordt. In het algemeen zijn de wetten en procedures die hierboven uitgelegd worden, antwoorden op een beleid dat vereist dat lidstaten meer besparingsmaatregelen nemen.

De volgende stap is in de eerste plaats verzekeren dat de begrotingen van de lidstaten voldoen aan al deze regels. Met andere woorden, begrotingen zullen vooraf moeten worden goedgekeurd door de Commissie en de Raad op basis van de maatstaven voorzien in het Fiscaal Verdrag, het six-pack en al de andere elementen van het nieuwe systeem van economisch bestuur.

Dit zal – volgens de Grote Vier – inhouden: gedetailleerde verzoeken om ‘budgettaire enveloppes’ voorrang te geven, door bijvoorbeeld bepaalde uitgaven te verminderen en andere te verhogen.

Economisch beleid: de contracten

Om het belangrijke punt van diepgaandere economische integratie te duiden, kunnen we teruggrijpen naar de brief Van Rompuy die de Raad vraagt: “Moeten de principes van het EuroPlus Pact die het beleid sturen inzake competitiviteit, werkgelegenheid, duurzame fiscaliteit, financiële stabiliteit en belastingcoördinatie meer bindend worden? Hoe kunnen we zulke principes opleggen?”

In feite is een oplossing al voorhanden. De gezamenlijke rapporten van Van Rompuy en de rest van de Grote Vier zijn zonneklaar. Samen stellen ze een soort van contract of ‘overeenkomsten van contractuele aard’ voor tussen de individuele eurozonelanden en de Commissie. Maatregelen zullen worden vastgelegd door overeenkomst, ze worden niet verondersteld nog te worden gewijzigd.

Economische beleid zal focussen op het verminderen van de uitgaven voor sociaal beleid en pensioenen om een ‘duurzame fiscaliteit’ te verzekeren, en op lonen en arbeidsmarktbeleid om de competitiviteit te bevorderen.

Het voorstel voor deze contracten lijkt er ook op te wijzen dat het Europese Semester belangrijker wordt. Aanbevelingen die onder het Semester werden aangenomen, zullen bindend worden met de contracten.

Het voor de hand liggende idee van deze contracten is de ‘europeanisering’ van het beleid dat momenteel wordt doorgevoerd in Zuid-Europa en in Ierland door AFSF en ESM. Duidelijk een grove aanslag op de democratie. Nationale parlementen zullen er zwaar bij inboeten. Belangrijke beslissingen inzake pensioensystemen, lonen, werkloosheidsuitkeringen, economische regelgeving en andere aspecten van het sociale beleid zullen in Brussel worden genomen, waarbij de nationale parlementen op een zijspoor worden gezet.

Bankenunie: lakse regelgeving

Het derde voorstel van de Grote Vier is de implementatie van een bankenunie. Het voorstel is dat de kern van de bankenunie een Single Supervisory Mechanism (SSM) zou zijn, dat de supervisie van de Europese banken in handen van de ECB (Europese Centrale Bank) centraliseert. Dit lijkt aanlokkelijk, omdat een sterk superviserend mechanisme nodig is.

Maar daar de ECB buiten democratische controle valt, is het noodzakelijk om democratisch en kritisch onderzoek en controle mogelijk te maken. De manier waarop het SSM zal worden toegepast, toont echter dat democratische controle geen prioriteit is. De gekozen procedures voorzien geen enkele betrokkenheid van nationale parlementen en slechts zeer beperkte inspraak vanwege het Europees Parlement.

De voorstellen voor een bankenunie bevatten ook regels voor de banken betreffende aandelenkapitaal, alsook een harmonisering van de depositoverzekering en een gemeenschappelijk kader om niet-solvabele banken te liquideren.

De bankenunie is bedoeld om banken nauw op te volgen om ineenstortingen in de toekomst te vermijden. Maar in feite lijken de regels die de ECB verondersteld wordt op te leggen opmerkelijk zwak. Er is bijna geen regel bij waarover de G20 het niet al eens was geworden. Het wordt in de toekomst veel moeilijker voor lidstaten om unilateraal regels op te leggen aan banken.

Lidstaten mogen bijvoorbeeld aan banken geen kapitaalvereisten opleggen die hoger zijn dan waar internationale onderhandelingen het over eens geraakten. Behalve als zij door de Commissie en de Raad zijn goedgekeurd. Voor het eerst in de geschiedenis van de EU is er een plafond, een maximumpercentage aan ‘kapitaalvereisten’, aangenomen.

In principe is meer regulering van de bankensector een goed idee. Maar er zouden sterke regels moeten zijn, en de regels zouden onder democratische controle moeten afgesproken zijn. Ze zouden het kernprobleem van de bankensector moeten raken: er zijn banken die eenvoudigweg te groot zijn. Dit is duidelijk gebleken toen de staat grote banken ter hulp moest komen, zoals het geval was met Dexia.

Deze banken hebben het potentieel om staten te chanteren. Ze nemen grote risico’s om enorme winsten te maken, in de wetenschap dat ze toch geholpen zullen worden als het niet uitdraait zoals gehoopt. Om het probleem van ‘te groot om te falen’ op te lossen, is het nodig de grote banken volledig te ontmantelen. De bankenunie geeft hierop geen afdoende antwoord.

Vooruitzicht – de trojka voor altijd, voor iedereen?

Sinds de zomer van 2010 heeft de EU iets ontwikkeld dat lijkt op een bibliotheek van procedures, wetten, overeenkomsten en verdragen die allemaal hetzelfde antwoord willen bieden op de uitdagingen van de crisis: dit leidt tot besparingen en aanvallen op sociale rechten over de hele lijn. Sommige worden opgelegd door sancties, andere worden in stand gehouden onder druk van de andere lidstaten.

Als gevolg daarvan hebben de EU-instellingen, en zeker de Commissie, hun bevoegdheden op het vlak van budgetcontrole aanzienlijk uitgebreid. Als de eerste ontwerpen voor een fiscale unie en een meer geïntegreerd economisch beleid door de Raad worden aanvaard, zullen we spoedig ondervinden dat zelfs meer autoritaire maatregelen kunnen worden toegepast om de Europese Unie te versterken.

Niet alleen zullen de Commissie en de Raad een immens grote macht uitoefenen over budgetcontrole, ze zullen deze macht doen gelden gebaseerd op bepaalde principes. Deze principes stellen dat een goed budgettair beleid een streng beleid is dat de sociale uitgaven beperkt, en dat een goed economisch beleid er een is dat zakenbelangen vóór sociale rechten stelt.

Wat dit met zich meebrengt, staat niet zo ver van de maatregelen die door de trojka al zijn opgelegd aan Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje. Het lijkt veeleer op een soort van ‘trojkaregime’ voor de hele eurozone. En niet alleen als een tijdelijk pijnlijk economisch programma, maar als een permanent model. Het risico bestaat dat dit model het kernmechanisme wordt voor de hele Europese Unie.

De funderingen door elkaar geschud

De Grote Vier, de Commissie en de Raad, zijn zich ervan bewust dat ze in woelig water terechtkomen. Bijgevolg worden de voorstellen gekoppeld aan een suggestie om uit te zoeken hoe ze meer ‘democratisch’ kunnen worden gemaakt. Tot op heden zijn er geen concrete ideeën naar voren geschoven. Het lijkt erop dat het enige dat ze zullen aanreiken, is dat het Europees Parlement nu en dan commentaar mag leveren. Het is weinig waarschijnlijk dat wat dan ook democratischer gaat verlopen.

De politieke elites van de eurozone hebben een algemene consensus georganiseerd over de te volgen richting. Tijdens de EU-top van oktober 2012 werd duidelijk dat de voorstellen van de Grote Vier de richting is die Europa uitgaat. Ze genieten de volledige steun van de economische elite, onder meer de werkgeversorganisatie Business Europe, die zijn onvoorwaardelijke steun voor deze plannen heeft uitgesproken.

Het is echter niet te laat om zich hiertegen te verzetten. Het is de bedoeling om concrete stappen te ontwikkelen tijdens de EU-top van december, gevolgd door de top in maart 2013. De komende maanden zullen heel belangrijk zijn voor de toekomst van Europa. Het beste moment om activiteiten te starten tegen de fiscale unie en de diepgaande economische integratie zoals Van Rompuy en co ze voorstellen, is nu.

Steffen Stierle en Kenneth Haar

Steffen Stierle werkt voor ATTAC Duitsland en Kenneth Haar is stafmedewerker van de NGO Corporate Europe Observatory. Het origineel artikel verscheen op de website van CEO: http://corporateeurope.org/blog/troika-everyone-forever

(uit het Engels vertaald door Marisa Abarca)

Achtergronddocumenten

‘Towards a genuine economic and monetary union’ [1], June 2012

‘Towards a genuine economic and monetary union – interim report’ [2], October 2012

Van Rompuy’s issues paper: ‘Issues paper on completing the economic and monetary union’ [3], EU Council President Herman Van Rompuy, September 2012

[1] http://ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/documents/131201_en.pdf

[2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132809.pdf

[3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132413.pdf