In 2000 engageerden de Europese staatshoofden zich te Lissabon om tegen 2010 ‘een beslissende stap naar uitroeiing van de armoede’ gezet te hebben. Datzelfde jaar expliciteerde het Verdrag van Nice de doelstellingen van een gemeenschappelijke strategie voor sociale inclusie. Om de grenzen van het subsidiariteitsbeginsel op EU-niveau te respecteren werd – naar het voorbeeld van de samenwerking op het vlak van werkgelegenheid en pensioenen – een Open Methode van Coördinatie (OMC) ontwikkeld. Op basis van gemeenschappelijke doelstellingen werkt elke lidstaat autonoom, maar volgens een gezamenlijk stramien en een gemeenschappelijke kalender, Nationale Strategierapporten inzake Sociale Protectie en Sociale Inclusie’ uit, die gezamenlijk opgevolgd en geëvalueerd worden.
Inmiddels is het 2010, het Europees Jaar van de Strijd tegen Armoede en Sociale Uitsluiting. Jammer genoeg is er geen reden tot vieren. Volgens de jongste schattingen van Eurostat waren in 2007 maar liefst 79 miljoen Europeanen financieel bestaansonzeker. Dat is 16 procent van de EU-bevolking, een percentage dat zelfs iets hoger ligt dan in 2000. Men kan dus bezwaarlijk beweren dat de beslissende stap naar uitroeiing van de armoede gezet is. Hoe komt dat?
Wat liep fout?
De antwoorden zijn veelvuldig. Enerzijds zijn er exogene factoren aan te halen die de Europese leiders in 2000 hetzij niet konden voorzien, hetzij niet meteen konden ombuigen. Naast de zware economische crisissen in 2001 en 2008 denken we daarbij aan socio-demografische tendensen, die de armoede opdrijven, zoals de vergrijzing, de migratie, de fragmentering van gezinnen. Bovendien betekenden de EU-uitbreidingen naar Centraal- en Oost-Europa (COE) meteen ook dat er een heel pak armen mee in de Europese boot stapten.
Maar paradoxaal heeft het EU-beleid zelf bijgedragen tot meer ongelijkheid, bestaansonzekerheid en armoede, door een gebrek aan coherentie tussen het algemene beleid en het sociale beleid. Dit uit zich telkens weer op nieuwe domeinen. In wezen wordt het Europese beleid steeds meer gedreven door een vrijemarktlogica, die naast belangrijke voordelen op het vlak van welvaart en vrijheid ook heel wat ‘collaterale schade’ aanricht bij kwetsbare doelgroepen.
Op de eerste plaats moeten we stilstaan bij de manier waarop de EU-uitbreiding is gebeurd. Volgens de weinige beschikbare gegevens blijkt dat de armoede in de nieuwe Centraal en Oost-Europese lidstaten ook na de EU-toetreding is gestegen. Dat kan ook niet verbazen. De manier waarop de toetreding aangepakt is, getuigt op zijn minst van een zwaar overwicht van economische op sociale prioriteiten. In dit verband wordt wel eens van ’negatieve integratie’ gesproken omdat dit beleid sterk gericht is op de afbraak van belemmeringen en privileges en niet op de ontwikkeling van een gezamenlijk sociaal beleid. Dit heeft ongetwijfeld ook op de armoede ingewerkt. Zo vreet die vorm van integratie het geroemde Europees Sociaal Model langzaam maar zeker aan. De sociale dumping, destijds de nachtmerrie van de oude EU, is zich op sluipende wijze aan het voltrekken. De verdere liberalisering van de markten, vooral in de dienstensector, mag dan een gunstig effect hebben op de werkgelegenheid in COE, op langere termijn draagt ze ook bij tot de afkalving van lonen en arbeidsvoorwaarden in alle segmenten van de arbeidsmarkt.
Zo belanden we bij een tweede structurele factor. Naast de integratie van een aantal ‘lageloonlanden’ heeft de EU in het voorbije decennium nieuwe impulsen gegeven aan de vrijmaking van markten. De “Bolkestein-richtlijn”, die een algemeen kader schept voor de liberalisering van de dienstensectoren, werd na hevig verzet op een meer genuanceerde wijze doorgevoerd in 2006, onder de meer neutrale naam ‘dienstenrichtlijn’. Voortaan heeft elkeen binnen de EU het recht om diensten te verlenen op het ganse EU-grondgebied, en om het even waar in de Unie een dienstenbedrijf te vestigen. Dit geldt ook voor nutsvoorzieningen. Tegelijk worden een aantal sectoren stelselmatig geprivatiseerd die traditioneel onder publieke dienstverlening vielen: telecom, elektriciteit, gas, water, spoorwegen… Opnieuw is de logica van economische aard: privatisering en concurrentie moeten leiden tot meer welvaart. Enerzijds valt er wel wat te zeggen voor de argumenten van efficiëntie en responsiviteit van markten, maar anderzijds verbetert de kwaliteit van dienstverlening niet noodzakelijk. De dienstverlening wordt vooral ongelijker. Ook in België merken mensen in armoede dat de levering van basisdiensten, zoals gas en elektriciteit, minder gewaarborgd is dan vroeger. Private leveranciers springen vaak weinig scrupuleus om met de leveringsvoorwaarden. Zwakke gebruikers worden ‘geparkeerd’ of zelfs uitgesloten van dienstverlening, voorkeurtarieven worden niet toegepast… De armen zijn vaak de eerste slachtoffers.
Een derde krachtlijn van het Europese beleid is de fameuze Lissabon-strategie zelf (genoemd naar de Lentetop in Lissabon in 2000): men wilde tegen 2010 “van de EU de meest dynamische en competitieve kenniseconomie ter wereld maken, met meer en betere jobs, en meer sociale cohesie.” De vermelding van competitie en sociale cohesie in éénzelfde zin vereist wel enige hersengymnastiek. Toch is de link tussen beide in latere beleidsteksten nooit echt uitgelegd geweest. Evaluatierapporten laten uitschijnen dat het Lissabon-paradigma moet geïnterpreteerd worden als een eerder lineaire redenering: de kenniseconomie maakt de EU meer competitief, en genereert dus meer economische groei. Deze laatste vertaalt zich in een hogere tewerkstelling, en dus ook minder armoede.
Sommige schakels in de redenering zijn echter minder evident dan andere. De Lissabon-strategie zet hoog in op technologische innovatie. Dat doet de vraag naar hoger gekwalificeerde arbeid toenemen, maar laaggeschoolde arbeidsplaatsen worden weggesaneerd of ondergraven op het vlak van status en verloning. Op die manier wordt de ongelijkheid op de arbeidsmarkt veeleer aangewakkerd, een ongelijkheid die wellicht voor een deel van de laaggeschoolden uitmondt in echte armoede.
Zelfs het zogenaamd ‘sociale’ beleid van de EU is tweesnijdend. Kijk bv. naar het activerings- en socialezekerheidsbeleid, dat voor een groot deel gevoerd wordt onder de slogan ‘making work pay’. De mens- en maatschappijvisie achter dit beleid berust op een fundamenteel wantrouwen in het parasitisme van uitkeringstrekkers. Door de kloof tussen lonen en uitkeringen te verhogen wil men de prikkels versterken om werk te aanvaarden. Daarom wordt inkomen herverdeeld van inactieven naar actieven. Het recht op een menswaardig inkomen wordt omgebogen tot een systeem van prikkels en sancties om de werkbereidheid in stand te houden. De meeste EU-landen hebben, uit naam van de modernisering van de sociale zekerheid, het beschermende karakter van hun socialezekerheidsstelsels – althans voor de volledig inactieven – bewust gereduceerd door strengere toegangsvoorwaarden, lagere uitkeringen (althans in verhouding tot de algemene evolutie van lonen en welvaart), het beperken van de uitkeringsduur, en meer en zwaardere sancties. Het is dan ook geen toeval dat 41 procent van de werklozen in de EU, zelfs na sociale transfers, beneden de armoederisicogrens leeft. Maar tegelijk heeft het activeringsbeleid de bestaanszekerheid van werkenden aangetast. Men zwengelt immers de onderlinge concurrentie tussen werkzoekenden aan, waardoor de lonen en kwaliteit van de laagstgekwalificeerde banen ondermijnd wordt.
Het zou overdreven zijn te stellen dat het ganse EU-beleid de armoede alleen maar verhoogd zou hebben. Het heeft wellicht de globale welvaart verhoogd, waardoor de hierboven beschreven verarming vooral een relatieve verarming geweest is. En er zijn ook pluspunten. Het voorzichtige, jarenlange beleidswerk van de de éénheid ‘Sociale Inclusie’ van de Europese Commissie is eind 2008 uitgemond in een ‘Aanbeveling omtrent actieve inclusie’ waarachter een heel programma schuilgaat dat op drie pijlers steunt: de invoering van een gewaarborgd minimuminkomen in alle landen, de maximale inschakeling op de arbeidsmarkt, en de effectieve toegang tot allerlei diensten. Deze drie-eenheid weerspiegelt tegelijk de delicate juridische basis waarop de Commissie moet voortbouwen. Volgens de verdragen moet er immers een link zijn met het arbeidsmarktbeleid. De Commissie toont hiermee wel haar ambitie om te komen tot een meer omvattend inclusiebeleid.
Wat moet er nu in het komende decennium gebeuren om het armoede-tij te keren?
Vooreerst moet men ophouden te ‘dweilen met de kraan open’. Sociale uitsluiting die het gevolg is van economische beleidskeuzen kan en moet voorkomen worden. Recent heeft de Europese Commissie een instrument naar voren geschoven dat hiertoe kan bijdragen – op voorwaarde natuurlijk dat lidstaten bereid zijn om het in hun politieke cultuur op te nemen: namelijk, de armoede-effectenrapportering (als onderdeel van een ruimere ‘sustainability impact assessment’). Nationale en EU-wetten zouden moeten bepalen dat elk voorstel, dat op een regeringstafel ter discussie wordt voorgelegd, vooraf getoetst wordt op zijn potentiële (positieve of negatieve) armoede- (en duurzaamheids)effecten. Een dergelijke effectenrapportering bestaat reeds sinds 1998 in Ierland. In feite pleit de Commissie voor een meer geïntegreerde effectenrapportering, waarbij economische, sociale en milieu-effecten samen worden bestudeerd. Er wordt ook grote aandacht besteed aan participatie van alle stakeholders (i.c. ook armenorganisaties) aan de voorbereiding van dit soort effectenrapporten. Zelf past de Commissie een dergelijke toetsing de jongste jaren steeds meer toe, en ondersteunt zij lidstaten bij het ontwikkelen van de methodiek.
Ten tweede is een andere strategie nodig dan de klassieke ‘activering’. Wil men armen werkelijk in staat stellen om actief te participeren aan de samenleving, dan moet men hen niet het mes op de keel zetten, maar investeren in hun vermogens (in de ruimste betekenis van het woord: menselijk, sociaal, cultureel en materieel kapitaal). Inzake onderwijs bijvoorbeeld heeft het (EU-)beleid in het voorbije decennium nauwelijks vooruitgang geboekt. Onderwijs en levenslang leren, zo blijkt nochtans, zijn de krachtigste hefbomen voor sociale inclusie. Dat dit erkend wordt in de discussietekst ‘EU2020’ die door de Commissie voorgelegd heeft in het kader van de ‘post-Lissabonstrategie’ is een belangrijke stap vooruit.
De productieve rol van onderwijs en levenslang leren, als motor voor welvaart en sociale cohesie, gaat ook op voor andere investeringen in het vermogen van (kansarme) burgers. Betaalbare en kwaliteitsvolle kinderopvang is niet alleen een belangrijk instrument ter voorkoming van inactiviteitsvallen en ter bevordering van de vrouwelijke arbeidsparticipatie. Het is tegelijk ook een opportuniteit om een krachtige impuls te geven aan de ontwikkeling van kinderen uit achtergestelde milieus. Bovendien is het op zich een sterke groeisector. Een soortgelijke redenering kan opgezet worden omtrent de (preventieve) gezondheidszorg, opvoedingsondersteuning… Veralgemenend komen we tot het beeld van de sociale investeringsstaat, die niet zomaar zwelt van de collectieve consumptiedrang, maar investeert in welvaart en sociale cohesie voor de lange termijn.
De eerste prioriteit van de sociale investeringsstaat is het waarborgen van basisrechten, aldus het European Anti-Poverty Network (EAPN). Naast een actief educatiebeleid om aan elke EU-burger een basiskwalificatie te bezorgen, omvat het bijvoorbeeld ook een gecoördineerd beleid om elk huishouden een menswaardig minimuminkomen te waarborgen… Het Europees Parlement heeft trouwens in een recente resolutie (6 mei 2009) gepleit om in alle lidstaten de gewaarborgde minimuminkomens op te trekken tot de armoederisicogrens. Het voordeel van dit voorstel is dat dit per land inspanningen veronderstelt die in verhouding staan tot de nationale welvaart. Op korte termijn is dat niet realiseerbaar, maar misschien wordt het wel realistisch om dit streefdoel over pakweg tien jaar te bereiken. De operatie veronderstelt een OMC met duidelijke benchmarks en een kalender met tussenstappen, net zoals in het werkgelegenheidsbeleid.
Tegelijk kan zo’n tienjarenplan niet op zich staan. Sociale beschermingsstelsels zijn meestal op nationaal niveau ook verbonden met het loonbeleid, al is het maar om inactiviteitsvallen te vermijden. Dus is het wenselijk om een soortgelijke OMC op te zetten voor minimumlonen. De koppeling van één en ander is niet alleen belangrijk omwille van de haalbaarheid, maar ook omdat op die manier een halt wordt toegeroepen aan de neerwaartse spiraal van de sociale dumping, zoals die uit de vorige paragrafen aan het werk bleek.
Is een dergelijk programma haalbaar binnen een ‘open methode van coördinatie’? Behoudens een doorbraak in de grondwettelijke bevoegdheden van de EU is er geen beter alternatief te bedenken. Veel hangt af van de ambitie die de EU, haar leiders en haar kiezers koesteren om al dan niet de armoede te willen uitroeien.
Ides Nicaise is hoofddocent aan de KU Leuven en o.a. lid van het netwerk van onafhankelijke experten van de EC inzake sociale inclusie.
