De Oosterweelsaga is een verhaal met een geschiedenis die intussen al een generatie overspant: 22 jaar om exact te zijn. Dat heeft bergen aan krantenartikelen maar ook een behoorlijk aantal boeken opgeleverd, die meestal door voor- of tegenstanders werd geschreven, maar bij mijn weten bestaat er tot nu toe geen enkele publicatie, op enkele kritische artikelen van Luc Huyse en Filip De Rynck na, die vanuit wetenschappelijke hoek en dus met de nodige distantie onderzoek deed naar wat er om en rond Oosterweel allemaal is gebeurd.

Met ‘De waarde van weerstand’ komt daar verandering in. Het boek is gebaseerd op een doctoraatsonderzoek aan de universiteit Antwerpen dat gedurende vier jaar werd uitgevoerd door Eva Wolf, promovenda binnen de Public Administration & Management onderzoeksgroep, departement Politieke Wetenschappen en professor bestuurskunde Wouter Van Dooren.

De auteurs onderscheiden in hun boek drie grote periodes in de Oosterweelsaga. In de eerste periode (1995-2005) is Oosterweel een project in de luwte. Weinig politieke en publieke actoren hadden toen al het project op de radar. Dat veranderde in de tweede periode (2005-2015): vanaf het lanceren van de maquette van de Lange Wapper-brug groeide de weerstand tegen het project. In de laatste jaren (2015-2017) zijn er schuchtere, maar belangrijke stappen gezet in de richting van een oplossing. De auteurs drukken zich voorzichtig uit: of het ook een definitieve doorbraak zal zijn in Oosterweel, zal de geschiedenis moeten uitwijzen. Zij benadrukken ook dat in een dossier dat intussen meer dan twintig jaar aansleept politiek bochtenwerk onvermijdelijk is en niet als negatief moet worden beschouwd. ‘Een dossier dat twee generaties politici heeft overleefd zou het eerder moeten verbazen als politieke partijen niet van standpunt veranderen.’ (p. 48)

Wetenschappelijke ontmijners

De ondertitel zegt duidelijk wat de bedoeling is van deze publicatie: ‘wat Oosterweel ons leert over besluitvorming’. Eva Wolf, die haar boek kort voorstelde op de laatste Horta-bijeenkomst nummer 23 van de Antwerpse actiegroepen, bestudeerde daarvoor de relevante achtergronddocumenten , 736 krantenartikelen en 32 interviews met belangrijke stakeholders die een rol spelen, c. q. gespeeld hebben in het Oosterweeldossier. Het zijn open gesprekken geworden waarvan uitgegaan wordt van het perspectief van de hoofdrolspelers. In hun benadering ligt de focus op begrijpen, niet beschuldigen. ‘Vanaf een afstand lijken keuzes die we niet begrijpen vaak verdacht, maar ze kunnen een stuk onschuldiger blijken wanneer we het verhaal achter die keuzes begrijpen. ’ (p. 15)

Om de verschillende betekenissen die de actoren in de loop van de tijd aan de Oosterweelverbinding toeschreven beter te kunnen begrijpen, kozen de onderzoekers voor wat zij een interpretatieve onderzoeksmethodologie noemen. In mensentaal gesteld: een methode om er zo goed mogelijk achter te komen waarom mensen denken wat ze denken of doen wat ze doen, niet om die te benoemen als helden, schurken, leugenaars of slachtoffers. Het zijn die waardengeladen epitheta die in de twee eerste fase van de Oosterweelstory plenty werden gebruikt waar ze onderuit willen komen en daarom zoeken ze in de hoofdstukken twee tot en met vijf naar de mechanismen die geleid hebben tot de conflictescalatie. Om te kunnen ontmijnen moet je het mijnenveld leren kennen. In die zin kunnen we Eva Wolf en Wouter Van Dooren wetenschappelijke ontmijners noemen.

Mechanismen van conflictescalatie

Het eerste mechanisme van conflictescalatie heeft de inhoud van het beleid als onderwerp. Als partijen het oneens zijn, is het verleidelijk onderzoek in te schakelen als de arbiter van het conflict, maar, zo stellen de auteurs, bewijs is niet zaligmakend. In complexe dossiers zoals dat van Oosterweel is er niet één waarheid. Toch verwerd onderzoek tot een wapen om het eigen gelijk aan te tonen. ‘Naarmate partijen verder verstrikt raakten in hun eigen waarheid, tolereerden ze ook minder dat die waarheid niet door iedereen werd gedeeld. Dat werkte in de hand dat andere partijen niet zozeer werden beschouwd als partijen met een andere beleidsvisie, maar eerder als leugenaars.’ (p. 17)

Een conflict over beleidsinhoud evolueerde zo naar een conflict over het beleidsproces, waarin vooral ‘de strijd om de tijd’ speelde. De hoofdrolspelers handelden vanuit wat de auteurs een andere tijdshorizon noemen. ‘Politici focussen vanuit de electorale cyclus die voor hen ligt – (daadkracht tonen door verbaal te jongleren met uitdrukkingen als ‘de schop in de grond’) -, terwijl actievoerders die zich tegen Oosterweel verzetten vanuit een langetermijnvisie op de effecten van infrastructuur van een veel wijdere tijdshorizon vertrokken. Door die verschillende tijdshorizonten werd de tijd (en de bijhorende deadlines) een brandstof voor conflict.

Het derde mechanisme dat tot escalatie leidde, heeft de spelers en tegenspelers in het beleidsproces als onderwerp. Dat wordt toegelicht in hoofdstuk vier met de sprekende titel ‘Hoe de overheid haar eigen vijand maakte’. De onderzoekers beschrijven hoe in het Oosterweelconflict de beleidsmakers zich steeds meer gingen identificeren met het algemeen belang en het verzet steeds meer zagen als afkomstig van een egoïstisch ‘luide minderheid’. Zij waren dan ook steeds minder beleid om te luisteren naar actievoerders die ze steeds meer zagen als vijandige ‘ander’. De ander werd brandstof voor conflict. Die houding heeft geleid tot het strijden tegen de ander in plaats van voor de publieke zaak. ‘Wanneer beleidsmakers zich het publieke belang toe-eigenen, wordt elk verzet tegen dat beleid een obstakel voor, of erger, een vijand van dat belang.’ (p. 123)

Waarde van weerstand

Na die scherpe en heldere analyse van de conflictescalatie volgt dan in de laatste drie hoofdstukken het naar mijn smaak belangrijkste gedeelte van het boek waardoor een hoopvol perspectief wordt geschetst, namelijk de lessen die Oosterweel ons leert om te komen tot een betere besluitvorming en een beter beleid.

In dit deel wordt de stelling van dit boek uitdrukkelijk naar voren geschoven: impasses in beleidsconflicten kunnen we doorbreken door de waarde van zulke conflicten te erkennen. ‘We moeten de productieve kanten van conflict koesteren,’ schrijven de auteurs in hun inleiding. Dat is ‘de waarde van weerstand’ en meteen de titel van het boek.

 Een rechtvaardig beleid

Wat betekent dat voor het beleid? Dat er moet gestreefd worden naar een rechtvaardig beleid dat uit drie dimensies bestaat: de beleidsinhoud, het beleidsproces en de beleidsinteracties. Die drie dimensies vormen een piramide waarbij relationele rechtvaardigheid het fundament is. Er moeten open en transparante processen mogelijk zijn waardoor inspraak echt is en niet louter ceremonieel en waarbij geen parallelle besluitvormingstrajecten aanwezig kunnen zijn.

Met deze algemene formulering drukken de auteurs ook zeer goed de terechte bezorgdheid uit die leefde bij de deelnemers aan Horta-avond 23 van de burgerbeweging. Relationele rechtvaardigheid is zeer belangrijk, want als binnen dat contact de andere partij schoffeert en intimideert, dan laat dat lang sporen na. De tweede trap is procedurele rechtvaardigheid, want, waarschuwen zij ‘als er geen aandacht wordt gegeven aan hoe de beslissingsruimte wezenlijk verankerd wordt in beleidsprocedures bestaat het risico dat het openhouden van beleidsopties slechts tot een retorisch trucje verwordt’.

De top van de piramide, rechtvaardig beleid, bouwt dan weer verder op die rechtvaardige procedures. De auteurs verwijzen hiervoor naar het werk van intendant Alexander D’Hooghe die volgens hen ruimte creëerde voor een rechtvaardiger beleid, gebaseerd op rechtvaardiger procedures en betere menselijke relaties, maar ze vergeten niet te vermelden dat het ook een verdienste is van de actiegroepen en de beleidsmakers die een zwaarbeladen verleden achter zich lieten.

Een alerte democratie

In een boeiend laatste hoofdstuk ‘Wat Oosterweel ons leert over democratie’ vragen ze af of de Oosterweelstory ook de bedding van de democratie heeft verlegd. Op dat vlak getuigen ze van een behoorlijke portie optimisme. ‘In tegenstelling tot heel wat democratische doemdenkers stellen we dat de veerkracht van de democratie nog nooit zo hoog was. Zij maken een interessante excursie naar het België van de jaren zestig van vorige eeuw en ze bekijken hoe (on)democratisch toen het zogenaamde Manhattanplan van Paul Van den Boeynants werd doorgevoerd en vergelijken dat met de ontwikkelingen bij Oosterweel. ‘Geen deals en petit comité in Ardense dorpjes of in het geval van Oosterweel in het bureau van de Antwerpse provinciegouverneur, wel transparante processen op het publieke forum waar alle maatschappelijke belangen een kans krijgen.’ (p. 189)

De auteurs plaatsen de Oosterweelcase in het kader van wat de Australische politicoloog John Keane de monitory democracy of, in het Nederlands, de alerte democratie noemt. De macht die politici door verkiezingen verwerven, wordt door een toenemend aantal actoren kritisch onderzocht. Daar situeert zich de verschuiving van de parlementaire naar de alerte democratie. Keane noemt ze monitors en dat kunnen media, consumentenverenigingen, denktanks, beroepsassociaties, belangengroepen, vakbonden en beleidsonderzoekers zijn. Enkele monitors in Oosterweel zijn stRaten-Generaal, Ademloos, Ringland, de Antwerpse televisie, de Gazet van Antwerpen, VOKA, de havengemeenschap, het Rekenhof, de Gemeentelijke Commissie Ruimtelijke Ordening, de adviesbureaus, de referendumkiezers, de Facebook-groepen en twitteraars.

Keane ziet geen naderende ondergang van de democratie, maar juist een democratie waarin meer mensen meer inbreng hebben dan ooit te voren. Die optimistische benadering is ook aanwezig in hun evaluatie van het Oosterweeldossier. ‘Dankzij een alerte democratie hebben Antwerpen en Vlaanderen nu zicht op een project dat betere kansen biedt voor zowel leefbaarheid als mobiliteit.’ (p. 178) Oosterweel is volgens hen geen symptoom van een zieke, maar van een veerkrachtige democratie, want schrijven zij als besluit: weerstand is zuurstof voor de politiek.

Wanneer in het parlement?

‘De waarde van weerstand’ is om verschillende redenen een belangrijk boek. De onderzoekers slagen er als eerste in om van op een noodzakelijk wetenschappelijke afstand een dossier te ontmijnen en te voorzien van frisse kanttekeningen die kunnen leiden tot een andere manier van besluitvorming. Zij doen dat bovendien in een zeer toegankelijke, heldere taal waar heel wat wetenschappers een voorbeeld kunnen aan nemen. Toch zijn er, zonder het boek te verzwaren, heel wat verwijzingen aanwezig naar sociologische en politicologische literatuur, met John Keane als inspirerend voorbeeld, waardoor de Oosterweelstory niet als een geïsoleerde case wordt bestudeerd, maar wel uitdrukkelijk verankerd wordt in een denkkader dat een verdere verdieping van de democratie voor ogen heeft.

In vind dat dit boek verplichte lectuur zou moeten zijn voor politici en natuurlijk ook voor iedereen die begaan is met het politieke zonder daarom partijpolitiek te willen doen. Eva Wolf was op Horta 23 aanwezig om ‘De waarde van weerstand’ voor te stellen en dat maakte indruk. Ik hoop dat zij ook de kans krijgt om haar boek in het Belgisch en Vlaams voor te stellen en vooral dat de boodschap ‘weerstand is zuurstof voor de politiek’ daar ook indruk zal maken.