Er werd in België een klacht ingediend tegen de staatssecretaris voor migratie bij de Europese Commissie. Maar kan dat wel? Er wordt luidop nagedacht over een beperkt of subsidiair statuut aan de asielzoekers in afwachting van hun terugkeer naar –vooral- Syrië. Maar zo’n statuut bestaat al.

De pers neemt het op voor de vluchtelingen, maar laat ook personen als de Nederlandse Thierry Baudet –Nederlands conservatief denker- en Marc Bossuyt –voormalig Belgisch Commissaris-Generaal voor de Vluchtelingen aan het woord. Beiden hebben ‘dissidente’ opvattingen over het probleem en zijn van oordeel dat het beter is om vluchtelingen op te vangen in de eigen regio, zeg maar Turkije; dat de lidstaten hun binnengrenzen opnieuw moeten controleren of minstens dat de Schengen zone kleiner moet gemaakt worden[1]. Sommigen suggereren zelfs dat het Verdrag van Genève moet aangepast worden. Maar hoe realistisch is dat? En in elk geval nemen wijzigingsprocedures van multilaterale verdragen jaren soms decennia in beslag. De antwoorden op de asielproblematiek zullen dus in de eerste plaats binnen het bestaande juridische kader moeten gevonden worden.

Vandaar dat ik een poging doe om dat hier te schetsen.

1. Het Verdrag betreffende het Statuut van Vluchtelingen van 1951, kortweg het Verdrag van Genève. Recht op asiel?

Het Verdrag (of Conventie) van Genève van 1951 is tot stand gekomen in de nasleep van WOII en was bedoeld om een collectief antwoord te bieden op de vluchtelingenstroom die als gevolg van de oorlog op gang was gekomen. Met enige verbeelding kan je het Verdrag opvatten als een vijfde poot van het Geneefse recht (ook wel de Rode Kruis Verdragen genoemd)[2], dat betrekking heeft op de bescherming van oorlogsslachtoffers. Wel werd het vluchtelingenprobleem gezien als een tijdelijk probleem. Dat blijkt uit de definitie van vluchteling in de oorspronkelijke versie van het Verdrag: enkel personen die gevlucht waren als gevolg van gebeurtenissen van voor januari 1951 konden als vluchteling in aanmerking komen. Dat blijkt ook uit het feit dat de VN-vluchtelingenorganisatie -de United Nations High Commissioner for Refugees- die parallel met het Verdrag werd opgericht, enkel een mandaat van drie jaar werd toegekend, weliswaar met mogelijkheid van verlenging. Intussen staat de permanentie van de organisatie niet meer ter discussie.

Toen duidelijk werd dat migratie als gevolg van oorlog en vervolging een constante zou worden of blijven in de geschiedenis van de continenten, werd met het Protocol van New York van 1967 de tijdsbeperking (en ook de geografische beperking) opgeheven.

 149 staten, waaronder alle lidstaten van de EU hebben het Verdrag van Genève ondertekend en geratificeerd.

De belangrijkste elementen van het Verdrag zijn:

• Een definitie van het begrip Vluchteling

De kern van de intussen universeel toegepaste definitie van het vluchtelingenconcept luidt:

“Elke persoon die, uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren”.

Een gedetailleerde bespreking van de definitie zou ons te ver voeren. In de huidige context is vooral het element ‘vervolging’ niet onbelangrijk. Het begrip verwijst immers naar een tegen een persoon gerichte vervolging, omwille van zijn politieke of religieuze overtuiging, zijn ras of nationaliteit. In vele gevallen worden de asielzoekers die via de Balkan of de Middellandse zee Europa proberen te bereiken niet persoonlijk vervolgd. Ze zijn op de vlucht voor een toestand van oorlog, algemeen geweld of terreur. Dat maakt er hun situatie niet minder schrijnend om, maar ze zijn geen vluchtelingen in de zin van de conventie. Precies daarom heeft de Europese Unie een subsidiair statuut gecreëerd, waarover verder meer.

• Het principe van niet-uitwijzing of het beginsel van ‘non-refoulement’

Strikt genomen geeft het uitwijzingsverbod aan de asielzoeker slechts een vrij beperkt recht op asiel. Op basis van het non-refoulement principe mag een vluchteling niet teruggedreven worden naar het land waar zijn of haar leven of vrijheid bedreigd wordt. Hij of zij zou dus wel mogen uitgezet worden naar een ander land, waar zijn of haar vrijheid niet bedreigd wordt. Met andere woorden, aan de erkenning als vluchteling is geen of maar een zeer beperkt verblijfsrecht verbonden. Asielrecht werd en wordt nog goeddeels beschouwd als een recht van een staat om het te geven en dus niet in de eerste plaats als een recht van de vluchteling om het te krijgen. Alle internationale regels ten spijt, willen staten nog altijd zelf beslissen wie zij op hun grondgebied toelaten en er mag verblijven. Dat is een wezenlijk aspect van de staatssoevereiniteit.

Daarom stelt Hongarije dat het zijn internationale verplichtingen niet schendt als het de vluchtelingen uit het land zet. Ze worden immers niet teruggestuurd naar hun land van herkomst, maar over de grens met Servië teruggedreven. Bovendien -aldus de redenering- is Servië een veilig land en personen die vanuit dat land Hongarije binnenkomen zijn dan ook ‘economische vluchtelingen’, dat wil zeggen migranten of ‘gelukzoekers’, waarvoor het Verdrag van Genève niet geldt en evenmin de Europese regels i.v.m. asiel. Diezelfde redenering horen we ook in het discours van Bart De Wever: de meeste Syrische vluchtelingen komen niet rechtstreeks uit Syrië, maar uit Turkije, en daar zijn ze veilig.

De sterke nadruk op de nationale soevereiniteit heeft er ook voor gezorgd dat de asielsystemen in de verdragsstaten zeer uiteenlopend zijn. Dat geldt in mindere mate in de lidstaten van de EU omdat de Unie harmoniserend is opgetreden, maar identiek zijn de procedures en de interpretatie van de definitie ook in Europa niet.

• Een standaard voor behandeling

Als een staat een asielzoeker tot zijn grondgebied toelaat om er te verblijven, dan moet hij hem of haar een minimum statuut toekennen, dat grofweg gesteld niet minder gunstig mag zijn dan het statuut dat vreemdelingen in het algemeen genieten: dat geldt in het bijzonder voor het recht op arbeid (art. 17-19). Voor andere rechten moet hen zelfs dezelfde bescherming geboden worden als aan eigen onderdanen: dat geldt bijvoorbeeld voor lager onderwijs en voor overheidssteun (artt. 22 en 24). Wat de sociale zekerheid betreft stelt artikel 24 dat “de verdragsluitende staten de regelmatig op hun grondgebied verblijvende vluchtelingen op dezelfde wijze behandelen als hun onderdanen voor wat betreft de sociale zekerheid”. In België kunnen erkende vluchtelingen pas toetreden tot het stelsel van de sociale zekerheid (werkeloosheidsuitkering, pensioen) als ze (officieel) werk gevonden hebben. In afwachting daarvan hebben ze wel recht op sociale bijstand (leefloon en kinderbijslag). Als men de kinderbijslag voor erkende vluchtelingen gefaseerd zou willen invoeren, zoals de NVA voorstelt, dan moet niet alleen rekening worden gehouden met het Verdrag van Genève, maar ook met de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof meer bepaald over het niet-discriminatie beginsel en met het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (20 november 1989).

1. Europese regelgeving 

A. Schengen

Vanaf eind de jaren 80 komt geleidelijk aan ook de vraag naar een Europees asielbeleid. Dat heeft alles te maken met de afbraak van de binnengrenzen. De Europese Akte van 1986/87 stelde immers de voltooiing van de interne markt in het vooruitzicht. Dit impliceert een opheffing van de grenscontroles tussen de lidstaten, die vooral aan het goederenverkeer ernstige barrières stelden. De controles brachten immers enorme administratieve beslommeringen en dus vertragingen mee.

Een opheffing van de materiële grenzen zou dan wel een impuls geven aan het goederenverkeer, maar daarmee zouden ook de controles op het personenverkeer aan de binnengrenzen verdwijnen. Daarmee zou ook een belangrijk instrument in de strijd tegen internationale criminaliteit verloren gaan.

Ook het voeren van een eigen nationaal migratie- en asielbeleid zou doordoor bemoeilijkt worden: personen die in een lidstaat als vluchteling zijn toegelaten, kunnen dan immers na verloop van tijd vrij circuleren binnen de hele Unie (toen nog Gemeenschap).

Vandaar de roep om het verlies aan controle over het personenverkeer te compenseren door een versterking van de controle aan de buitengrenzen en vooral door een gezamenlijke aanpak van de strijd tegen criminaliteit, mensenhandel en terrorisme en een gezamenlijk asielbeleid. Dat leidde tot de Schengenverdragen, waarvan de bepalingen vanaf het Verdrag van Amsterdam (1997-1999) deel uitmaken van het Europees recht (ze worden opgenomen in de Europese Verdragen, eerst in het EG-Verdrag en het EU-Verdrag, later in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)). Sindsdien spreekt men van het Schengen-acquis.

De belangrijkste bepalingen in verband met het Schengen-acquis zijn te vinden in titel V van het Verdrag betreffende de Werking van de EU.

Artikel 67. 1 van het VWEU stelt dat de Unie ervoor zorgt dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en artikel 77.1 voegt eraan toe dat de Unie een beleid ontwikkelt dat tot doel heeft “te voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij overschrijden van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen”.

Verordening nr. 562/2006 van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en meer bepaald artikel 23 laat evenwel een kortstondige uitzondering toe ingeval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. De opschorting van de open grenzen mag niet meer dan 30 dagen duren of zolang de bedreiging duurt en de Commissie en de andere lidstaten moeten op de hoogte worden gesteld. Het is precies op deze uitzondering dat Duitsland zich heeft beroepen wanneer het op 14 september 2015 de grens met Oostenrijk heeft afgesloten.

Artikel 77.2, d VWEU voert een geïntegreerd systeem van beheer van de buitengrenzen in. Daartoe heeft de Raad reeds in 2004 een agentschap opgericht –FRONTEX- om de samenwerking tussen de lidstaten bij het beheer van hun buitengrenzen te vergemakkelijken en te coördineren (verordening nr. 2007/2004 van 26 oktober 2004).

 
B. Het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel

1. Een eerste Europees initiatief op het vlak van asiel heeft geleid tot de Overeenkomst van Dublin van 1990 die in 1997 in werking trad (Dublin I). In 2003 is deze overeenkomst vervangen door een verordening (Dublin II)[3]. Ze bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag. Het beginsel is dat de staat waar de vluchteling zich het eerst laat registreren de aanvraag ook daadwerkelijk moet behandelen en dat andere lidstaten een (tweede) asielverzoek van diezelfde vluchteling mogen afwijzen. De Raad heeft daartoe een systeem voor identificatie van asielzoekers opgezet.

 De Dublin-verordening is intussen één van de zwakke schakels in het Europese asielsysteem geworden. Landen als Griekenland en Italië laten de asielzoekers vaak zonder verdere identificatie, registratie en/of behandeling van de asielaanvraag doorstromen naar andere landen. Bovendien heeft ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de Dublin-verordening ondergraven: volgens dat Hof is het terugsturen van asielzoekers naar het land van aankomst in de EU strijdig is met de grondrechten, omdat de opvang in de frontlijnstaten (zeg maar Griekenland) vaak te wensen overlaat, zo niet mensonwaardig is. In 2011 werd België zelfs veroordeeld wegens het toepassen van de Dublin verordening[4]. Overigens wensen de asielzoekers meestal ook niet geregistreerd te worden in die landen, omdat hun statuut in andere landen gunstiger is. Op die manier ontstaat het fenomeen van asielshopping (zie hieronder).

 

2. Afgezien van de Dublin-verordening, is de verdere uitbouw van het Europees asielbeleid in twee fasen verlopen.

Het Verdrag van Amsterdam (1997/1999) kent aan de Europese instellingen de bevoegdheid toe tot het opstellen van minimumnormen voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling en voor de procedures betreffende de toekenning en intrekking van het vluchtelingenstatus. Het gaat daarbij vooral om harmonisatie van de nationale wetgevingen aan de hand van richtlijnen.

De belangrijkste richtlijnen die in het eerste decennium van de 21^ste eeuw -de zogenaamde eerste fase van het Europees asielbeleid- zijn genomen, zijn:

• Richtlijn 2001/51/EG van de Raad betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden. Deze richtlijn treft buitengewone voorzieningen in geval van massale toestroom in de Europese Unie van onderdanen uit het buitenland die niet naar hun land kunnen terugkeren, hoofdzakelijk vanwege oorlog, geweld of schendingen van de mensenrechten. De massale toestroom van ontheemden wordt vastgesteld door de Raad op voorstel van de Commissie en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
  De duur van de tijdelijke bescherming is één jaar en kan met maximaal twee jaar worden verlengd. De bescherming kan ook worden beëindigd als de Raad, op voorstel van de Commissie, vaststelt dat de situatie in het land van oorsprong een veilige en duurzame terugkeer van de ontheemden mogelijk maakt[5]en[6].
  In verband met de actuele asielcrisis heeft de Raad geen besluit genomen tot vaststelling van een massale toestroom van ontheemden en tot instelling van het tijdelijk beschermingsstatuut.

• Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationalen bescherming behoeft (het zogenaamde subsidiaire beschermingsstatuut). Deze richtlijn wordt vaak omschreven als de kwalificatierichtlijn en bepaalt dus wie welke rechten geniet.
  Het subsidiair beschermingsstatuut is bedoeld voor personen die niet voldoen aan de criteria van de vluchtelingendefinitie, maar die niettemin bescherming nodig hebben. Het gaat daarbij meestal om mensen die op de vlucht zijn voor oorlog en geweld. Het statuut van subsidiaire bescherming verleent in principe dezelfde rechten als die voor vluchtelingen, maar de lidstaten kunnen de duur van de verblijfsvergunning beperken tot 1 jaar, met mogelijkheid van verlenging. Na vijf jaar wordt de verblijfstitel omgezet in een verblijf van onbeperkte duur.

• Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging

• Richtlijn 2005/85/EG van de raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedure voor de toekenning en de intrekking van de vluchtelingenstatus.

• Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 februari 2003 betreffende de opvang van asielzoekers.

Het opzet van de richtlijnen was hoofdzakelijk de verschillen in interpretatie en toepassing van de vluchtelingendefinitie, de verschillen in procedures en de verschillen in statuten grotendeels af te vlakken, om op die manier asielshopping te voorkomen. Maar ze hebben hun doel voorbij geschoten.

Alle richtlijnen zijn immers genomen door de Raad –zonder medebeslissing dus van het Parlement- en wel met unanimiteit. Het is precies deze unanimiteit die ervoor gezorgd heeft dat de teksten in grote mate een compromis zijn tussen de bescherming van de rechten van asielzoekers en het verlangen van de lidstaten om een restrictief migratiebeleid te voeren. De richtlijnen laten namelijk veel ruimte aan de lidstaten om beperkingen te stellen aan de toelating tot hun grondgebied en om de rechten van asielzoekers te bepalen[7]. De nationale procedures en beoordelingen lopen nog altijd sterk uiteen en de kansen van de asielzoekers zijn daardoor per land zeer ongelijk[8].

Wel is het zo dat de kwalificatierichtlijn voor het eerst een echt recht op asiel creëert binnen de Europese Unie. Die richtlijn koppelt namelijk expliciet een verblijfsrecht aan de erkenning als vluchteling[9]. Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, dat met het Verdrag van Lissabon bindende waarde krijgt (2009), bevestigt dat recht (art. 18).

Terwijl het Verdrag van Amsterdam aan de Gemeenschap enkel de bevoegdheid verleende om minimumnormen op te stellen, geeft het Verdrag van Lissabon aan de Unie de bevoegdheid om een Gemeenschappelijk Asielbeleid uit te werken, kortweg het GEAS of CEAS (Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel of het Common European Asylum System).[10] Het Verdrag van Lissabon luidt daarmee de tweede fase van het Europees asielbeleid in. Basis van het GEAS is artikel 78 VWEU. Overeenkomstig dat artikel moet het Gemeenschappelijk stelsel volgende elementen omvatten:

a) een uniforme asielstatuut;
b) een uniforme subsidiaire-beschermingsstatuut;
c) een gemeenschappelijk stelsel voor tijdelijke bescherming van ontheemden in geval van een massale toestroom;
d) gemeenschappelijke procedures voor toekenning of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming;
e) criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek of van een verzoek om subsidiaire bescherming;
f) normen betreffende de voorwaarden inzake de opvang van asielzoekers of van aanvragers van subsidiaire bescherming;
g) partnerschap en samenwerking met derde landen om de stromen van asielzoekers of aanvragers van subsidiaire of tijdelijke bescherming te beheersen.

De besluitvorming daarover gebeurt volgens de gewone wetgevingsprocedure, dus door Raad èn Parlement waarbij de Raad beslist met gekwalificeerde meerderheid.

Op basis daarvan werden een aantal van de richtlijnen uit de eerste fase herzien. Zoals hoger reeds vermeld, hadden die richtlijnen grotendeels hun doel voorbij geschoten. Erkenningscriteria en procedures liepen binnen de Unie nog steeds sterk uiteen.

De nieuwe richtlijnen betreffen:

• De nieuwe kwalificatierichtlijn, namelijk richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011. De richtlijn wil de normen voor de erkenning van vluchtelingen uniformiseren evenals de criteria waaraan men moet voldoen om in aanmerking te komen voor een subsidiaire bescherming. Ze wil eveneens de overeenkomstige statuten uniformiseren. De richtlijn moest omgezet worden ten laatste op 21 december 2013. Richtlijn 2004/83/EG van de Raad is daarmee ingetrokken.
• De nieuwe procedurerichtlijn, richtlijn 2013/32/EU van 26 juni 2013 die per 20 juli 2015 moet omgezet zijn. Richtlijn 2005/85/EG wordt met ingang van 21 juli 2015 ingetrokken . De nieuwe richtlijn geeft ook de criteria mee volgens dewelke een land van herkomst als veilig kan beschouwd worden.
• De nieuwe richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers. De richtlijn leidde per 21 juli 2015 tot intrekking van Richtlijn 2003/9/EG;
• Er werd ook een richtlijn genomen voor de invoering van gemeenschappelijk normen en procedures voor de terugkeer van onderdanen die illegaal op het grondgebied verblijven (richtlijn 2008/115/EG)
• Daarnaast werd ook een Fonds voor asiel, migratie en integratie opgericht evenals een Europees ondersteuningsbureau voor asielzoekers (verordening (EU) nr. 516/2014 en verordening (EU) nr.439/2010
• De EURODAC verordening nr. 603/2013 van 26 juni 2013 tenslotte betreft het afnemen van vingerafdrukken.

Tegen lidstaten die de richtlijnen niet naleven of handelen in strijd ermee, kan de Commissie een inbreukprocedure opstarten, die finaal kan leiden tot een veroordeling door het Hof van Justitie en tot een boete. Op 23 september bijvoorbeeld heeft de Commissie 19 lidstaten (waaronder België) in gebreke gesteld wegens het niet tijdig of niet correct omzetten van de hierboven besproken procedurerichtlijn en opvangrichtlijn, of gewoon omdat de betrokken staten de Commissie niet op de hoogte hebben gebracht van de omzetting[11]. De richtlijnen moesten ten laatste op 20 juli in wetgeving geïmplementeerd zijn. Een ‘inbreukprocedure’ kan leiden tot een veroordeling door het Hof van Justitie en tot een boete.

Zoals valt af te leiden uit artikel 78 VWEU is het uiteindelijke doel van het GEAS te komen tot gemeenschappelijke criteria en tot één gemeenschappelijke asielprocedure. Toch laten ook de nieuwe richtlijnen ruimte voor eigen nationale accenten in het licht van nationale belangen en van het nationale rechtssysteem[12].

Nog op te merken valt dat Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken niet deelnemen een maatregelen op het vlak van asiel en immigratie (de zogenaamde opt-out voor titel V van het VWEU). Ze moeten er evenmin de kosten van dragen. Groot-Brittannië en Ierland zijn zelfs geen Schengen-staten[13].

Al bij al kan men op basis van de vermelde richtlijnen en verordeningen niet spreken van een echt beleid. De Europees wetgeving ter zake beperkt zich grotendeels tot het harmoniseren van de nationale bepalingen. Een echt gemeenschappelijk beleid veronderstelt een Europese aanpak van de toestroom van asielzoekers in de frontlijnstaten (eventueel via hot-spots), één gemeenschappelijk procedure die geldt voor het hele Europese grondgebied, een evenredige verdeling van het aantal asielzoekers over het grondgebied van de Unie en eventueel een globale Europese aanpak van de mensensmokkel. Maar het opzetten van een dergelijk Europees asielbeleid verloopt moeizaam. De lidstaten zijn immers nauw betrokken bij de besluitvorming daarover en zoals gesteld staan ze de finale beslissing of iemand en wie tot hun grondgebied wordt toegelaten niet graag af. 

Voor een aanzet tot een Europees beleid is het wachten geweest op de asielcrisis die zich vanaf de zomer van 2015 voltrekt, met het voorlopige en dramatische hoogtepunt in de maand september.

Op 9 september doet de commissie een uitgewerkt voorstel[14] om in de eerste plaats aan de crisis het hoofd te bieden, maar ook om asiel op een meer structurele manier aan te pakken zodat Europa ook in de toekomst beter gewapend is tegen nieuwe stromen van asielzoekers. In de aanhef van het voorstel stelt Commissievoorzitter Jucker: “it is time we start putting in place the building blocks of a truly European migration policy”.

Steeds volgens Juncker betreft het een omvattend pakket van maatregelen. De belangrijkste elementen van het voorstel worden hierna opgelijst. Alleen over het eerste punt is reeds een beslissing genomen:

• De herverdeling van 120.000 personen die internationale bescherming behoeven, met de bedoeling de frontstaten Italië, Griekenland en Hongarije te ontlasten[15]. Daarvan zouden er 15.600 overgenomen worden van Italië, 50.400 van Griekenland en 54.000 van Hongarije. De herverdelingssleutel is gebaseerd op de bevolkingsgrootte, het BBP, het gemiddelde aantal asielzoekers die reeds in het verleden werden ogenomen en de graad van werkloosheid[16].

  Dat getal komt bovenop de 40.000 asielzoekers waarover de Commissie reeds in mei een voorstel tot herverdeling had gedaan, maar waarover pas op 14 september een beslissing is genomen in de Raad.
  Het spreidingsplan is gebaseerd op artikel 78, lid 3 VWEU. Overeenkomstig dat artikel beslist finaal de Raad (het Parlement geeft enkel advies geven[17]) en wel met gekwalificeerde meerderheid. Een gekwalificeerde meerderheid bestaat uit de stemmen van 55% van de lidstaten waarvan de bevolking 65% van de bevolking vertegenwoordigt (art. 16,lid 4 VEU). Men heeft in eerste instantie gepoogd alle staten op één lijn te krijgen. Om dwarsliggende lidstaten (Hongarije, Slovakije, Tsjechië, Litouwen en Roemenië) over de streep te trekken werd een budget van 780 miljoen € uitgetrokken voor de deelnemende landen.

  Na heel wat raadsvergaderingen waarop de consensus niet werd bereikt, werd tenslotte op 23 september tijdens een raadbijeenkomst van de ministers bevoegd voor asiel en migratie overgegaan tot stemming. Slovakije, Tsjechië, Hongarije en Roemenië stemde tegen, maar vormden samen geen blokkeringsminderheid. Finland onthield zich. Wel zal de verdeling in twee fasen gebeuren, gespreid over twee jaar[18]. Het besluit bindt ook de staten die tegengestemd hebben.

• Een permanent spreidingsplan, gebaseerd op de hierboven vermelde principes.
• Een eenvormige lijst met landen van oorsprong die als veilig kunnen worden beschouwd. Daardoor zal de procedure van asielzoekers afkomstig uit die landen sneller kunnen afgehandeld worden[19]. De beslissing daartoe gebeurt volgens de gewone wetgevingsprocedure, dus samen met het Parlement (art. 78, lid 2)
• Een effectief terugkeerbeleid.
• Strijd tegen mensenhandel door het in versnelling brengen van de maritieme militaire operatie EU NAVFOR MED, gebaseerd op artikel 42 VEU.
• Het aanscherpen van de dialoog met herkomstlanden en het zoeken naar diplomatieke en politieke oplossingen voor de conflicten die aan de basis liggen van de migratie.
• Het oprichten van een Afrikafonds dat moet bijdragen aan het toeroepen van een halt aan de stroom van illegale migratie

Het is ook de bedoeling om hot-spots op te richten in Griekenland (Pireaus) en Italië (Catanië, Lampedusa en Trapani) voor de systematische identificatie en registratie van asielzoekers. Dat zou gebeuren in samenwerking met Frontex en Europol. De hot-spots zijn omstreden. Italië staat er alleszins niet voor te springen: het vreest rebellie binnen de opvangcentra[20].

Nog kort iets over de militaire operatie EU NAVFOR MED (European Union Naval Force Mediterranean), de Middellandse zee-operatie. De operatie is gebaseerd op het Verdrag betreffende de Europese Unie (het VEU en dus niet op het VWEU), meer bepaald op artikel 42. Ze is opgestart in mei van dit jaar, maar gaat nu zijn tweede fase in. In zijn eerste fase[21] bestond de operatie uit het inzetten van vier schepen en een duizendtal manschappen met de opdracht te patrouilleren langs de kusten van Italië en Griekenland om boten met vluchtelingen te onderscheppen en drenkelingen te redden. Ze werden daartoe ingeschakeld in de operaties Triton en Poseidon van FRONTEX. Bovendien hebben ze de bevoegdheid om – vanuit de internationale wateren – mensensmokkelaars in de gaten te houden. Vanaf oktober wordt het takenpakket uitgebreid. De Europese oorlogsschepen zouden dan de mogelijkheid krijgen om vaartuigen van mensensmokkelaars te enteren, te doorzoeken, in beslag te nemen en om te keren. Ze zullen ook mensen kunnen arresteren, weliswaar steeds op voorwaarde dat ze niet in Libische wateren komen.

De middelen zouden dan opgedreven worden tot zeven extra fregatten, waarvan sommige uitgerust moeten zijn met medische installaties, helikopters, onderzeeërs en drones[22].

Tenslotte nog een woord over artikel 7 VWEU, dat het mogelijk maakt een lidstaat te schorsen van zijn stemrecht in de Raad. De procedure daartoe kan ingezet worden wanneer de Europese Raad van oordeel is dat een lidstaat de fundamentele rechten ernstig en langdurig schendt. De liberale fractie van het Europees parlement heeft de commissie verzocht de procedure in te zetten tegen Hongarije. De procedure is nooit eerder ingezet (en dat zal waarschijnlijk ook nu niet gebeuren).

Bijgewerkt tot 27 september 2015

[1] De standaard van 11 en 12 april 2015; de juristenkrant, nr 313, 16 september 2015, p.16-17.

[2] Het Geneefse recht of de Rode Kruis verdragen is in 1948/49 tot stand gekomen onder de auspiciën van het Internationaal Rode Kruis Comité en bestaat uit 4 verdragen:

• Verdrag (I) van Genève voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken, zich bevindende bij de strijdkrachten te velde.
• Verdrag (II) van Genève voor de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee
• Verdrag (III) van Genève betreffende de behandeling van krijgsgevangenen
• Verdrag (IV) van Genève betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd 

[3] ‘Verordening (EG) Nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend’.

[4] Arrest EHRM 21 januari 2011, M.S.S. t. België en Griekenland. België werd toen veroordeeld tot het betalen van een boete van 24.900€ aan M.S.S. Griekenland tot het betalen van 1000€.

Zie eveneens J. Lievens, Dublin, De wankele hoeksteen van het Europese asielbeleid?, Jura falconis, 2013-2014, nr. 2, 379-498.

[5] De personen die tijdelijke bescherming genieten krijgen het recht om:

• Werkzaam te zijn in loondienst
• Toegang te krijgen tot geschikte huisvesting
• De nodige hulp te ontvangen inzake sociale bijstand, levensonderhoud en medische zorg
• Voor kinderen jonger dan 18 jaar, toegang tot onderwijs

[6] Denemarken neemt geen deel aan deze richtlijn, maar het Verenigd Koninkrijk en Ierland wel (besluit van de Commissie van 2 oktober 2003).

[7] M-C Foblets en D. Vanheule, Het federale vreemdelingenbeleid in België: enkele recente wetswijzigingen, Tijdschrift voor Bestuurskunde en Publiek Recht, 2007/7, 388.

[8] Zie de website van Amnesty International, geraadpleegd op 15 september 2015: https://www.amnesty.nl/mensenrechten/encyclopedie/dublin-verdrag

[9] Foblets, Van Heule en Bouckaert, De nieuwe asielwetgeving: het Belgisch asielrecht kleurt Europeser, Rechtskundig Weekblad, 2006-2007, p. 943

[10] K. Lenaerts en P. Van Nuffel, Europees recht, intersentia, 2011, p.224-226

[11] Zie Europese commissie, press release, 23 september 2015, te raadplegen op http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5699_nl.htm

[12] Zie ook actueel migratierecht, http://verblijfblog.nl/2015/06/30/herziene-procedurerichtlijn-introductie/, geraadpleegd op 16 september 2015

[13] Protocol nr. 22 bij het VEU en het VWEU betreffende de positie van Denemarken en Protocol nr. 20 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

[14] European Commission, press release, Refugee crisis: European commission take decisive action, te vinden op http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5596_en.htm

Geraadpleegd op 17/09/2015

[15] Dat komt neer op 62 % van de migranten die zich de afgelopen maanden in de drie landen hebben gemeld.

[16]Van de 120.000 oorlogsvluchtelingen zullen er ongeveer 4.500 naar België komen. Duitsland (31.443), Frankrijk (24.031) en Spanje (14.931) zouden de meeste vluchtelingen opvangen.

[17] Zie parlementair advies van 17 september 2015

[18] Zie, council decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece of 22 September 2015, geraadpleegd op 23 september 2015, http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/jha/2015/09/22/

[19] Op die lijst komen bijvoorbeeld ook Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Macedonië, Montenegro en Servië voor (Turkije is nadien van de lijst geschrapt)

[20] Zie daarover uitvoeriger: Peter Spiegel, EU migrant ‘hotspot’ policy takes heat from angry governments, Financial Times, 24 september 2015, geraadpleegd op 27 september, http://www.ft.com/cms/s/0/d6f5e8f2-62d1-11e5-a28b-50226830d644.html#axzz3mxE8jeGb en, Italianen worstelen met hotspots voor vluchtelingen, de Standaard 25 september 2015.

[21] Council Decision 2015/778 dated 18 May 2015

[22] Zie pers bericht van de Raad van 14 september 2015: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/14-eunavfor-med-council-adopts-positive-assessment-on-conditions-to-move-to-first-step-of-phase-2-on-high-seas/

Zie eveneens De standaard online 15 september 2015