Er is wel degelijk een probleem: de open grenzen in Europa hebben geleid tot flexmigratie, met een
concentratie van arbeidsmobiliteit aan de onderkant van de arbeidsmarkt
en een kleine groep hogeropgeleide migranten. “Het beleid draait nu
vooral rond de 2 H’s (handhaving en huisvesting), maar moet gaan over de
2 V’s (verheffing en verbinding)”.
Monique Kremer is senior wetenschappelijk
medewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR),
een onafhankelijk adviesorgaan voor de Nederlandse regering. Zij houdt
zich voornamelijk bezig met verzorgingsstaten in internationaal
vergelijkend perspectief, en dan meer bepaald de relatie met migratie.
Kremer zat niet stil de voorbije jaren. Ze werkte mee aan de
WRR-rapporten De verzorgingsstaat herwogen, identificatie met Nederland (2007), Minder pretentie, meer ambitie. Ontwikkelingshulp die verschil maakt (2010), In betere banen. De toekomst van de arbeidsmigratie in de EU (2012), Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigratie in betere banen (2014) en Hoe ongelijk is Nederland?
(2014). Vooral dat laatste rapport kreeg bij onze noorderburen veel
persaandacht: want, neen, Nederland is niet zo gelijk als we altijd
dachten (we gaan er, in het tweede deel van dit interview, verder op
in).
In 2013 publiceerde Monique Kremer Vreemden in de verzorgingsstaat.
Het is een verslag van een zoektocht naar het antwoord op de vraag of
migratie en de verzorgingsstaat samen kunnen gaan. Het antwoord voor
Kremer is ‘Ja, mits’. Op voorwaarde dat we zowel migratie in betere
banen leiden als de sociale zekerheid aanpassen, dus een ‘andere
migratie’ en een ‘andere verzorgingsstaat’. In haar boek ontleedt Kremer
de spanningen tussen arbeidsmigratie en sociale zekerheid. Er komen
niet alleen reële wrijvingen naar voren, maar ook migratiemythes en
misverstanden. Die blijken vooral te liggen rond wat we de drie pijlers
van de verzorgingsstaat kunnen noemen: de financiële houdbaarheid ervan,
een goed functionerende arbeidsmarkt en de solidariteit. “Die
wrijvingen zijn heus te vermijden”, aldus Monique Kremer. “Maar eerst
moeten we voorbij het gastarbeiderstrauma. Het debat over migratie in de
verzorgingsstaatdiscussie wordt fel gekleurd door de ervaring met een
andere, specifieke soort migrant: Ali en Ahmed, de generatie
gastarbeiders die in de jaren 1960 naar hier kwam. Die migratie mondde
uit in een bekend, tragisch verhaal. In statistieken lezen we dat Turkse
en Marokkaanse Nederlanders respectievelijk vijf tot zeven keer zo vaak
een bijstandsuitkering hebben als autochtonen.”
Maar dat hoeft niet per se zo te zijn voor de nieuwe golf arbeidsmigranten?
“Het is een open
vraag hoe de recente arbeidsmigratie uit Midden-en Oost-Europa zal
uitpakken, vooral voor de verzorgingsstaat, maar de Polen zijn alleszins
beter opgeleid dan destijds de ongeletterde gastarbeiders. Ook de
economie is vandaag anders. Het is niet zo dat we hun vaardigheden
straks niet meer nodig zullen hebben. Daarnaast is onze verzorgingsstaat
veranderd, of liever versoberd. Wat met de eerste golf gastarbeiders
gebeurde – de trieste vermijding van een hele groep die met een
uitkering thuisbleef – kan niet meer.”
Daarbij komt dat migranten vandaag steeds meer tijdelijk komen.
“De meeste
arbeidsmigranten vertrekken binnen drie jaar weer uit Nederland; veel
Polen zelfs al binnen het jaar. De open grenzen in Europa bevorderen
circulaire migratie. Dat maakt het organiseren van sociale zekerheid
ingewikkeld. Het stelt ons voor nieuwe uitdagingen. Is de
verzorgingsstaat opgewassen tegen het komen en gaan van mensen? Voelen
de nieuwe migranten wel binding met de Nederlandse natie en
verzorgingsstaat?”
Bij deze vragen vergeten we dat
laagopgeleiden emigreren omwille van werk en dat vooral voor
hoogopgeleiden zaken als een goede verzorgingsstaat spelen. Niet
omgekeerd.
“Klopt. De idee
leeft dat laagopgeleiden naar hier komen om gebruik te maken van de
verzorgingsstaat, maar er is nauwelijks bewijs voor die stelling. Ze
komen voor werk. Hoger opgeleiden hebben daarentegen veel eisen. Ze
hechten aan sociale zekerheid, en dan vooral aan de dienstverlenende
kant van de overheid: onderwijs en gezondheidszorg. Dat laatste is voor
hen hier niet altijd zo aantrekkelijk. Een hoogopgeleide Indiër is in
zijn land, mits betaling, direct aan de beurt in de beste klinieken.
Hier word je geconfronteerd met een huisarts die het zorggebruik tracht
tegen te houden.”
Is dat waarom Nederland er minder goed in slaagt om veel hoogopgeleide migranten aan te trekken?
“Onderzoek naar
kennismigratie staat nog in zijn kinderschoenen, maar ik zie een aantal
verklaringen: onze taal is niet aantrekkelijk, onze lonen niet super
hoog, er zijn (behalve in de regio rond Eindhoven) weinig sectoren waar
je kan doorgroeien, en ten slotte heeft Nederland vandaag een niet erg
tolerante reputatie ten aanzien van migranten. Zo doet het
Polenmeldpunt, de anti-Poolse website van de PVV van Wilders, veel kwaad
bij die hoogopgeleide migranten die overigens ook Polen kunnen zijn.”
De overheid levert inspanningen om
hoogopgeleide arbeidsmigranten binnen te halen; voor het aantrekken van
laagopgeleiden veel minder.
“Arbeidsmigratie
wordt, zeker in dit Europa met zijn open grenzen, overgelaten aan
ad-hocbeslissingen van werkgevers. Het was voor werkgevers nog nooit zo
simpel om aan te stellen wie ze maar willen, mits die uit een lidstaat
komt. Op die manier bestaat het gevaar dat ze de werklozen van morgen
binnen halen. We hebben een assertievere overheid nodig, die korter op
de handhaving van de wetten zit. Door zijn open wetgeving heeft
Nederland een flexibele arbeidsmarkt aan de onderkant, met veel
tijdelijk en uitzendwerk, vooral voor arbeidsmigranten. Voor een
arbeidsmigrant die na een half jaar weer weggaat, keurig betaald via
CAO-loonafspraken, is er geen probleem. Maar voor diegene die blijft, is
er voor de overheid een belangrijke taak weggelegd. Want ook zij moet
zich integreren, Nederlands leren. Vandaag is er voor Europese
arbeidsmigranten weinig beleid. De focus ligt op de twee H’s (handhaving
en huisvesting), maar moet eerder liggen op de twee V’s (verbinding en
verheffing).”
Is het niet ironisch dat de buitenlandse
flexwerker niet veel rechten heeft in de huidige verzorgingsstaat, maar
tegelijkertijd wel het draagvlak ervan dreigt aan te tasten?
“Het type
verzorgingsstaat is van belang voor het draagvlak van solidariteit:
onderzoek wijst uit dat een brede verzorgingsstaat de solidariteit
verstevigt, ook ten aanzien van arbeidsmigranten, en dat een beperkt
stelsel een beperkte solidariteit genereert. Meer diversiteit leidt dus
niet automatisch tot minder solidariteit. Zweden is een mooi voorbeeld.
Daar zijn meer migranten dan hier, maar doordat de verzorgingsstaat zo
inclusief is, is het draagvlak ervoor aanzienlijk.”
Waarom slaagt Zweden er wel in open grenzen te combineren met een brede welvaartsstaat?
“In Zweden wordt
de verzorgingsstaat gezien als een huis van iedereen, het huis
‘Folkhemmet’. Als je daar aan tornt voor migranten zal het voor iedereen
instorten. Daarnaast ziet Zweden zich als het moreel kompas; het is
deel van hun identiteit. Ook hebben arbeidsmigranten het er beter gedaan
dan in veel andere landen. De industrie verdween er niet zo snel. Het
moeilijke punt van het omslaan van de economie, van industrie naar
diensten, is er minder aan de orde geweest. De idee dat arbeidsmigranten
drukken op de verzorgingsstaat, kennen ze daarom minder. Zweden heeft
altijd een sterk arbeidsmarktperspectief gehad. Mensen moeten werken.
Ten slotte zijn de groepen die ze opnemen vooral vluchtelingen. Daar
hoort een apart verhaal bij. Vandaag komen veel van die vluchtelingen
evenwel niet meer aan de bak op de arbeidsmarkt.”
Deed de extreemrechtse partij ‘Zweden Democraten’ het bij de recente verkiezingen daarom zo goed?
“Dat de ‘Zweden
Democraten’ een voet aan de grond krijgen, is niet meer dan logisch. Ook
Zweden heeft nu te maken met werkloosheid onder migranten en discussie
over aanspraken op sociale zekerheid. Zolang migranten het goed doen op
de arbeidsmarkt, en mee bouwen aan het huis ‘Folkhemmet’, is er niets
aan de hand. Lange tijd waren de vluchtelingen – uit Iran, uit Bosnië –
redelijk goed opgeleid. De nieuwe stromen – uit Somalië, uit Afghanistan – zijn dat een stuk minder. Dat bemoeilijkt hun integratie op de
arbeidsmarkt.
En dan duikt zelfs in Zweden de discussie op vanaf wanneer iemand recht heeft op sociale zekerheid?
“Nergens in
Europa krijg je alle rechten als je een land binnenkomt; dat lijkt me
logisch. Maar je moet het debat ook omgekeerd durven voeren. In
Nederland duurt het bijvoorbeeld 50 jaar voor je een volledig pensioen
krijgt. Als je als arbeidsmigrant op jouw 40ste
toekomt, en hier 25 jaar werkt, krijg je dus maar een fractie van dat
pensioen. Zo blijf je voor altijd een eeuwige migrant en word je nooit
een volwaardige burger.”
Binnen de Europese Unie is het
mogelijk om in het ene land te werken en in het andere land sociale
zekerheidsafdrachten te betalen. Moet die Europese detacheringsrichtlijn
worden aangepast?
“We zien een trend
van ontgrenzing van de sociale zekerheid optreden, met een scheiding
tussen het ‘werkland’ en het ‘verzekeringsland’, maar dat is niet goed
geregeld. Nu worden de premies afgedragen in het land van herkomst, maar
die verschillen erg per land. Een werkgever moet minder afdragen voor
een Pool dan voor een Duitser. Dat is niet fair. Een manier om de
concurrentie op sociale zekerheidspremies tegen te gaan is dat
werkgevers het bedrag afdragen dat gangbaar is in het werkland en niet
in het land van herkomst. Dan blijft het deel dat naar Polen moet naar
daar gaan. Maar het gedeelte dat overblijft, wordt belegd in een fonds
waar investeringen – onderwijs, training, bemiddeling op de arbeidsmarkt
– voor migranten uit kunnen worden betaald. Zo dragen werkgevers
indirect bij aan het investeren in werkzekerheid. Er is nog een tweede
reden voor dit fonds: mochten de gedetacheerde migranten na twee jaar
toch wensen te blijven en hun sociale zekerheid in Nederland willen
opbouwen, dan kunnen de te weinig betaalde premies vanuit dit fonds
worden aangevuld. Zo vermijd je een gat in de opbouw van hun rechten.”
Ook de bijstand kan Europees gecoördineerd worden. Wat zou dat in de praktijk inhouden?
“Drie zaken zijn
nodig. Ten eerste is het van belang de terugkeer van migranten die geen
toekomst meer hebben in het land van aankomst beter te regelen en te
coördineren. Ten tweede kan worden ingezet op het verrekenen van
bijstand tussen landen onderling, zoals dat ook met de
werkloosheidsuitkering gebeurt. Ten derde kan de bijstand voor mobiele
EU-burgers worden betaald uit een Europees sociaal fonds. Zo ontstaat
een Europees sociaal vangnet, speciaal voor Europese mobiele burgers die
werkloos raken en geen beroep meer kunnen doen op
werkloosheidsverzekeringen. Dat biedt een passende omgang met de
problemen van werkloosheid die kunnen ontstaan als Europese burgers
migreren.”
Kan zo’n europeanisering van de sociale zekerheid ook leiden tot ‘Europees burgerschap’?
“Een Europese
verzorgingsstaat kan zeker bijdragen aan onderlinge solidariteit,
vertrouwen en Europese identiteit. Het is een van de gemiste kansen in
het opzetten van de Europese Unie. Als Europese burgers van meet af aan
een kleine belasting hadden betaald aan de Europese Unie in ruil voor
sociale rechten, dan had de Europese identiteit en onderlinge
solidariteit misschien wel vorm gekregen. Natievorming is immers in veel
Europese landen, waaronder Duitsland, Zweden en Nederland, versterkt
door het ontstaan van nationale verzorgingsstaten. Met de economische
crisis en hernationalisering van sociaal beleid is dit echter wishfull thinking: ik zie voorlopig weinig mogelijkheden om vorm te geven aan Europese arrangementen.”
De verzorgingsstaat is alvast niet meer zo genereus als vroeger, zeker niet voor migranten.
“Klopt. Nederland is allang geen big spender
meer inzake sociale zekerheid. Door de jaren heen zijn de
‘Bismarckiaanse’ werknemersverzekeringen stelselmatig ingeperkt. Door de
inperking van de werknemersverzekeringen heeft de bijstand als
verzekering tegen inkomensverlies in Nederland aan belang gewonnen. Die
is sinds 2004 overgeheveld naar de gemeenten, die strenger zijn gaan
toezien op de uitvoering van het beleid. Bijstandsontvangers moeten op
alle mogelijke manieren meewerken aan hun re-integratie op de
arbeidsmarkt. De hybriditeit van het stelsel wordt versterkt doordat ook
nog een sociaaldemocratisch motto is overgenomen: ‘werk boven
inkomen’.”
Iets anders. Wat waren de conclusies uit het ophefmakende WRR-rapport Hoe ongelijk is Nederland? waaraan u meeschreef?
“We keken naar drie elementen: inkomen, loon en vermogen. Een.
Inzake inkomen – dus wat mensen in hun portemonnee hebben, met
belastingen afgetrokken en sociale zekerheid opgeteld – doet Nederland
het gemiddeld. De ongelijkheid is niet zo laag als in België en de
Scandinavische landen, maar ook niet zo hoog als in de Angelsaksische
landen. Wel zien we dat bepaalde groepen, zoals zelfstandigen zonder
personeel (zzp’ers) en eenverdieners, het steeds moeilijker krijgen. Twee.
Inzake lonen neemt de ongelijkheid op de arbeidsmarkt toe, maar dat
wordt voor een groot gedeelte gecompenseerd door het sociale
zekerheidsstelsel. Vooral het basispensioen (AOW) werkt erg
herverdelend. Als deze trend zich verderzet, zal de verzorgingsstaat
steeds harder moeten draaien om die ongelijkheid ongedaan te maken. Drie.
Inzake vermogen is de ongelijkheid opmerkelijk. De rijkste 10% van de
bevolking bezit 61% van het totale vermogen in Nederland. De top 2%
binnen deze groep heeft zelfs een derde van dat vermogen in handen,
terwijl de onderste 60% van de Nederlandse bevolking bij elkaar opgeteld
nog geen 1% van het totale vermogen bezit. De middengroepen in
Nederland hebben nauwelijks vermogen, en vooral het onderste deciel
heeft schulden. Het is zorgwekkend dat een grote groep geen buffer heeft
op het moment dat de verzorgingsstaat aan het versoberen is.”
Hoe komt het dat de verschillen tussen de werkenden en de niet-werkenden groter zijn geworden?
“Dat is het gevolg
van beleid. Het doel van het kabinetsbeleid is om te zorgen dat werken
loont, dat er prikkels zijn. Die toenemende ongelijkheid is dus bijna
bedoeld. Toch valt die trend niet alleen te relateren aan vier jaar
Rutte. Het is ook een langetermijntrend. Ons sociale zekerheidsstelsel
begon al eind de jaren 1980 te veranderen. Ook de afschaffing in 2006
van de ruime WAO, een volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid waar
in beginsel alle ingezeten van Nederland voor verzekerd waren, had veel
effect.”
Linkse politici kijken naar lasten op vermogen om de sociale zekerheid te financieren. Terecht?
“Het ligt voor de
hand om de belasting op vermogen te moderniseren. In Nederland wordt
bijvoorbeeld gesproken over vermogenswinstbelasting. Maar we moeten
tevens meer nadenken hoe we de arbeidsmarkt zelf kunnen veranderen. We
moeten meer in het voorportaal zitten. Als de loonongelijkheid groeit,
wordt een appèl gedaan op de overheid, maar de ongelijkheid situeert
zich op de arbeidsmarkt. We moeten proberen eerder in te grijpen, nog
voordat de overheid de verschillen moet repareren. Linkse politici
moeten meer kijken naar wat er op de arbeidsmarkt zelf gebeurt.”
‘Predistributie’ – vooraf aanpakken in
plaats van achteraf compenseren – is een mooi ideaal, maar hoe moeten we
dat in de praktijk zien?
“Wie economische
ongelijkheid wil verkleinen, kijkt meestal naar
redistributieve instrumenten. Een voorbeeld daarvan is meer belasting te
heffen op inkomen uit vermogen en minder op arbeid. Maar er kan ook
meer aandacht worden besteed aan ‘predistributie’: het streven naar
vermindering van de loonverschillen op de arbeidsmarkt, in plaats van
deze achteraf te ‘repareren’ met het belasting- en
socialezekerheidsstelsel. Concreet kan predistributie vorm krijgen via
wettelijke loonregelingen (minimumlonen en toplonen) en in
cao-onderhandelingen (waarin de sociale partners een cruciale rol
hebben), via het hervormen van ondernemingen (bijvoorbeeld naar
associaties en coöperaties), en via consumentendruk (consumenten kunnen
bijvoorbeeld bewust kiezen voor producten van ondernemingen met geringe
loonverschillen). Sociale partners, bedrijven en consumenten kunnen dus
ook een rol spelen bij het vormgeven van de gewenste mate van
economische ongelijkheid. Het ligt niet allemaal op het bordje van de
staat.”
Plots is vermogensongelijkheid een hot item geworden. Toch niet enkel door de hype Piketty?
“Bij ons was de
‘Dagobert Duck Tax’, naar de rijke eend uit de strip Donald Duck, het
Woord van het Jaar 2014. In de Nederlandse samenleving staat de
discussie over de vermogensbelasting, meer dan bij onze politici, hoog
op de agenda. Zo’n debatten spelen sneller in tijden van crisis. Maar de
discussie over economische ongelijkheid loopt al een tijdje. In 2008
schreef de OESO er al over. Ook Piketty was al langer onderzoek aan het
doen. In Nederland kwam de discussie vertraagd overwaaien, omdat we pas
later de effecten van de crisis voelden. Nieuw is dat het debat een stuk
scherper is geworden. Er spelen gevoeligheden rond inkomen. Steeds meer
mensen vinden dat inkomen en vermogen eigen verdienste zijn. Ze voelen
daardoor minder empathie of willen minder bijdragen op het moment dat de
sociale zekerheid vooral naar groepen gaat die ‘beter hun best’ hadden
kunnen doen.”
Terwijl je omgekeerd ook de vraag kan stellen welk vermogen ‘fair’ is om te hebben?
“Onlangs deed het
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) onderzoek naar hoe mensen
aankijken tegen vermogensongelijkheid. Daaruit bleek dat mensen het
redelijk vinden als je jouw geld hebt verdiend met een bedrijf. Maar
mensen zijn negatiever als je je geld hebt verdiend met een
internetbedrijfje. En, merkwaardig, nog negatiever ten aanzien van
popsterren en voetballers. Wat de hele Piketty-discussie wel heeft
losgemaakt – of je nu links of rechts bent – is dat de meeste kritiek
komt op het geld verdienen met geld, op het rentenieren.”
Stilaan rijpt bij economen het besef dat groei en gelijkheid hand in hand gaan. Een ommekeer?
“Absoluut. Want je
kan wel constateren dat Nederland ongelijk is, maar de vraag is: is dat
erg? Ja, zo blijkt uit ons recent WRR-onderzoek. Grote
inkomensongelijkheid leidt tot minder opwaartse mobiliteit en minder
sociaal vertrouwen. Ook neemt het vertrouwen in de rechtsstaat en het
parlement erdoor af. Het zijn belangrijke maatschappelijke
consequenties. Dat debat werd in 2009 al aangezwengeld door
epidemiologen Richard Wilkinson en Kate Pickett met hun boek The Spirit Level – Why More Equal Societies Almost Always Do Better.
Daarin betogen ze met een reeks begrijpelijke grafieken dat landen met
minder inkomensongelijkheid het op sociaal gebied bijna altijd beter
doen dan landen met meer ongelijkheid. Maar The Spirit Level kreeg een stuk minder aandacht dan Kapitaal van Thomas Piketty. Blijkbaar heeft economentaal meer impact dan die van andere sociale wetenschappers.”
De oorspronkelijke versie van dit Sampol-interview staat hier.
