De vervanging van de F-16's nader bekeken
België bezit momenteel een zestigtal operationele F-16 gevechtsvliegtuigen, die in het recente verleden participeerden aan de militaire interventies in ex-Joegoslavië en Libië, en al zes jaar ingezet worden in Afghanistan. De F-16's werden aangekocht in 1975 en 1983 (de eerste toestellen werden geleverd in januari 1979). Ze hebben dus een heel aantal jaren op de teller staan en zijn vanaf 2020 aan vervanging toe.
De Belgische F-16's zijn in staat om de Amerikaanse B-61 atoombommen gestationeerd op de luchtmachtbasis van Kleine Brogel (Limburg) te dragen en af te werpen. In november 2013 maakte het Pentagon de details bekend van een uitgebreid moderniseringsplan van de in Europa opgeslagen kernbommen, inclusief de twintig kernwapens op Belgische bodem. De huidige F-16 gevechtsvliegtuigen zullen de gemoderniseerde versies van de B-61 kernbommen niet op een telegeleide manier kunnen dragen en afwerpen. De federale regering vindt dat België zijn huidige nucleaire taken binnen de NAVO moet kunnen blijven vervullen, dus dringt een modernisering van de F-16's zich onvermijdelijk op.
Opties
De Belgische minister van Defensie Pieter De Crem liet in de loop van 2013 al expliciet weten dat wat hem betreft de F-16's vervangen mogen worden door de F-35's. De F-35A, oftewel Joint Strike Fighter (JSF), is een gevechtsvliegtuig dat ontwikkeld wordt door het Amerikaanse wapenbedrijf Lockheed Martin. Net zoals er nog geen officieel regeerakkoord is waarin vastgelegd werd dat de F-16's effectief vervangen zullen worden, is er ook nog niet officieel uitgemaakt welk toestel daarvoor het meest in aanmerking komt. Begin september kwam wel een geheim document in handen van de VRT-nieuwsdienst terecht dat in de richting wijst van de F-35. Het document betrof een rondvraag van het ministerie van Defensie gericht aan vijf producenten van gevechtsvliegtuigen ter verkenning van de markt.
Officieel houdt Defensie nog alle opties open, maar bronnen bij Defensie bevestigden aan de VRT dat het document zo werd opgesteld dat het duurste toestel, de F-35, er als beste uitkomt. De onthullingen van de VRT over deze sluipende besluitvorming zorgden voor enige commotie, zowel bij de grootste militaire vakbond ACMP die de Defensie-top beschuldigt van “grootheidswaazin”, als bij politici uit het socialistische en groene kamp. Sp.a-kamerlid Dirk Van der Maelen riep op om de parlementaire commissie Defensie bijeen te roepen, maar de voorzitster van deze commissie, Karolien Grosemans (N-VA), ging niet in op zijn verzoek. In 2011 pleitte Grosemans nochtans zelf voor een hoorzitting over het dossier van de vervanging van de F-16's, iets wat ze toen als "budgettaire zelfmoord” omschreef. Haar partij stond toen uiteraard nog niet op het punt om aan zo'n regering deel te nemen.
De voorkeur van Defensie en zijn minister De Crem voor de F-35 is niet volledig uit de lucht gegrepen. De Nederlandse regering besloot in 2013 immers om 37 F-35's of Joint Strike Fighters aan te kopen. Vanaf 2019 zouden de Nederlandse F-16's vervangen worden door JSF's. Vermits het Belgische en het Nederlandse leger officieel defensietaken delen in het kader van de NAVO ('pooling and sharing'), kan de beslissing van de Nederlandse regering Rutte een bepalende impact hebben op de keuze van de Belgische regering over de opvolger van de F-16's. Dat de Nederlanders voor de JSF kozen, is overigens niet verbazend. Ze participeerden financieel namelijk aan de ontwikkeling van dit toestel (samen met de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Canada, Australië, Turkije, Noorwegen en Denemarken).
Officieel zijn de alternatieven voor de F-35's die momenteel ontwikkeld worden: de Typhoon 2 (de vroegere Eurofighter) geproduceerd door een Europees consortium rond Airbus door Engeland, Duitsland, Spanje en Italië; de Rafale van het Franse bedrijf Dassault; de JAS Gripen E van het Zweedse bedrijf Saab; de F-18 Super Hornet die geproduceerd wordt door het Amerikaanse bedrijf Boeing; en de modernere versie van de F-16 (die nog tot 2020 gebouwd zal worden).
Technische problemen
De vooropgestelde hoogtechnische innovaties verbonden aan het F-35-programma bleken niet altijd uitvoerbaar en de technische normen werden tijdens het ontwikkelingsproces al meermaals naar onder bijgesteld. Het ontwikkelingsprogramma ligt achter op schema en wordt geconfronteerd met allerlei technische mankementen die het project verder vertragen.
De spectaculairste innovatie van de F-35 is de zogeheten stealth-capaciteit, wat betekent dat de vliegtuigen onzichtbaar zouden zijn voor radardetectiesystemen. Volgens waarnemers staat deze stealth-capaciteit echter nog lang niet op punt. Bovendien staat de ontwikkeling van de radartechnologie ook niet stil en de kans is zeer reëel dat het zogenaamde stealth-voordeel tegen 2020 gedeeltelijk of volledig geneutraliseerd wordt door technologische innovaties. In een lange reeks van tegenslagen tijdens het ontwikkelingsproces van de JSF, geraakte het nieuwe toestel in juli 2014 niet eens de Atlantische Oceaan over. Op 4 juli had de F-35 zijn internationaal debuut moeten maken door over het nieuwe vliegdekschip van de Britse Koninklijke Zeemacht (de HMS Queen Elizabeth) te vliegen in Schotland. De F-35 zou later dezelfde maand als sterattractie tentoongesteld worden tijdens de 'Farnborough Airshow' in het Zuiden van Engeland, maar een motorbrand in een prototype een maand eerder noopte de ontwikkelaars om het toestel in de VS aan de grond te houden. Het was toen al de derde keer in 17 maanden tijd dat de volledige Amerikaanse testvloot aan F-35's het verbod kreeg om te vliegen wegens technische problemen.
Zelfs in Amerikaanse militaire kringen begint men sterk te betwijfelen of de F-35 wel het paradepaardje is waar Lockheed Martin het voor verslijt. En geraken de toestellen ooit nog wel volledig gevechtsklaar? Een hoogtechnologisch aspect van de JSF dat de afgelopen jaren al voor heel wat vertragingen zorgde, is de software waarmee de vliegtuigen bestuurd worden. Een programmeur van Lockheed Martin zelf wees in 2004 al op zware software-fouten. Hij werd daarop stante pede overgeplaatst. Volgens een rapport dat eerder dit jaar verscheen van de 'Government Accountability Office' (een onafhankelijke instantie die toeziet op de Amerikaanse overheidsuitgaven) zou de productie van de F-35 nog minstens één jaar extra vertraging oplopen omwille van software-problemen. Er is ondertussen echter al zoveel geld met het hele F-35 programma gemoeid, dat het niet zomaar kan stopgezet worden.
Budgettaire gevolgen
Het oplossen van de waslijst aan technische problemen waarmee de ontwikkelaars van de JSF de afgelopen jaren geconfronteerd werden, heeft geleid tot aanzienlijke extra kosten. Sinds de start van het ontwikkelingsprogramma (2002) werd de gemiddelde stukprijs per toestel voortdurend bijgesteld naar boven. Tekortkomingen die ontdekt worden gedurende de ontwikkelingsfase, moeten worden bijgestuurd en de kosten daarvan doen de prijs per stuk stijgen. Hoe hoger de ontwikkelingskosten, hoe duurder immers het eindproduct. Voor de ontwikkeling van de JSF beweerde de Amerikaanse producent in 2013 nog zo'n 12,6 miljard dollar per jaar nodig te hebben tot in 2037.
Prijsprojecties zijn gebaseerd op de veronderstelling dat zeker een bepaald aantal toestellen afgenomen zullen worden. Bij de becijfering van een gemiddelde stukprijs wordt er bijvoorbeeld op gerekend dat de internationale partners van de VS ten minste een bepaald aantal toestellen zullen afnemen. Indien er internationaal minder F-35's over de toonbank gaan, dan zal de stukprijs onvermijdelijk stijgen.
Volgens de Government Accountability Office (GOA) van de VS steeg de geschatte stukprijs van een F-35 van rond de 50 miljoen dollar in 2001-2002, via 69 miljoen dollar in 2007 en 74 miljoen dollar in 2010, tot 102 miljoen dollar in 2012. Ondertussen circuleren in Amerikaanse militaire kringen bedragen rond de 113 miljoen dollar per toestel en schatte de GOA de kostprijs van een JSF dit jaar op 122 miljoen dollar per stuk. Op basis van de cijfers van de Nederlandse Rekenkamer komen we aan een stukprijs van 121,6 miljoen euro per straaljager. Oorspronkelijk was Nederland van plan om 85 toestellen aan te kopen. Iets later werd dit aantal bijgesteld naar 68 toestellen. Beide scenario's bleken echter onhaalbaar om budgettaire redenen. Uiteindelijk besliste Nederland in september 2013 om 37 JSF toestellen aan te schaffen. De steile evolutie van de kostprijs van de JSF zette ook andere landen aan om hun plannen te herzien wat betreft de aankoop van deze gevechtsvliegtuigen. Canada en Denemarken hebben een beslissing over een mogelijke bestelling voorlopig uitgesteld, Italië wil zijn bestelling halveren en het Verenigd Koninkrijk besloot maar 48 toestellen aan te kopen in plaats van de 138 die het oorspronkelijk van plan was te bestellen.
De reële kostprijs voor de aankoop van gevechtsvliegtuigen bestaat uiteindelijk niet alleen uit het concrete prijskaartje per stuk, maar omvat ook de operationele en onderhoudskosten van de toestellen. De exploitatiekosten dalen niet evenredig met het aantal toestellen omdat een deel van de kosten minder variabel is. Volgens de Nederlandse pers zouden de exploitatiekosten (exclusief brandstof) voor de 37 nieuwe F-35's jaarlijks 270 miljoen bedragen of 7,3 miljoen euro per jaar per vliegtuig. Voor de hele vooropgestelde levensduur van dertig jaar moet er dus zeker rekening gehouden worden met 220 miljoen euro per vliegtuig, maar dat bedrag moet bovendien jaarlijks geïndexeerd worden volgens ouderdom. Alle 'kleinere' onvoorziene, maar nodige uitgaven om het toestel optimaal te kunnen gebruiken zijn daar ook nog niet bijgerekend. Een klein voorbeeldje: De cockpit van de F-16 biedt een volledig blikveld van 360 graden, maar het achteruitzicht van de bestuurder van een F-35 wordt belemmerd door de motor van het toestel. Als oplossing voor dit probleem produceerde Lockheed Martin een hoogtechnologische helm die de piloot toelaat om via videocamera’s een blikveld van 360 graden te verkrijgen. De geschatte kostprijs voor zo'n hoogtechnologische helm is echter 439 000 euro per stuk. Ten slotte zou de F-35 ook een pak meer verbruiken dan de F-16, zonder dat daar betere vliegcapaciteiten tegenover staan.
Niet realistisch
Het staat vast dat de F-35 een zeer dure vogel is. De verschillende opties ter vervanging van de F-16's kampen echter allemaal met gelijkaardige technologische en budgettaire problemen. Ze vallen nu al allemaal een pak duurder uit dan oorspronkelijk geraamd werd. Hoewel de JSF momenteel zeker de duurste optie is, zijn de alternatieven ook extreem prijzig. Voor de vervanging van de Belgische gevechtsvliegtuigen door pakweg veertig moderne toestellen (gelijk welk type) moet men zeker 4 tot 6 miljard euro rekenen. Zelfs als de huidige F-16's vervangen worden door een 'goedkopere optie', betekent deze militaire investering sowieso een aderlating voor het Belgische defensiebudget. Het is namelijk duidelijk dat de vervanging van de F-16's – zowel met als zonder een structurele verhoging van het huidige defensiebudget – zwaar zal inhakken op de andere nationale defensiecapaciteiten. In het huidige economische klimaat (waarin de onderhandelende regeringspartners op zoek zijn naar 17 miljard euro aan besparingen) zou een structurele verhoging van het Belgisch defensiebudget niet realistisch en zelfs misdadig zijn.
Geen enkele politieke partij verklaarde zich voor de afgelopen verkiezingen voorstander van een verhoging van het defensiebudget, zelfs de CD&V van minister Pieter De Crem niet. Hoe de onderhandelende regeringspartners hun wilde plannen voor de aankoop van veertig nieuwe gevechtsvliegtuigen concreet willen gaan financieren, valt nog af te wachten. Het ziet ernaar uit dat de rekening doorgeschoven zal worden naar de volgende legislatuur. De huidige onderhandelaars zijn dus bezig een peperduur militair engagement vast te leggen dat de Belgische belastingbetalers en de komende regeringen jarenlang zullen moeten meeslepen, zonder dat ze er nog iets aan kunnen doen. Ze willen 6 miljard euro belastinggeld in nieuwe gevechtsvliegtuigen stoppen zonder eerst te polsen of de bevolking of zelfs het parlement dit wel verantwoord vinden. Uit een peiling in opdracht van het Vlaams Vredesinstituut blijkt nochtans dat slechts 25 procent van de bevolking voorstander is van de aanschaf van nieuwe gevechtsvliegtuigen. De meeste mensen zien andere prioriteiten. 6 miljard euro, dat zijn 60.000 sociale woningen of 40 nieuwe ziekenhuizen! Met zo'n bedrag kan men in één klap 1,5 procent van de overheidsschulden doen verdwijnen. De som die Vlaanderen wil besparen op de kinderopvang is het equivalent van de prijs van één gevechtsvliegtuig. Absurd toch?
Compensaties
In het debat over de mogelijke vervanging van de F-16's spelen niet alleen politieke en strategische overwegingen, maar wordt ook gewezen op de zogenaamde 'economische return'. Daarmee wordt bedoeld dat deze dure aankopen gecompenseerd worden door de rechtstreekse economische winsten die ze opleveren voor het Belgische bedrijfsleven, in het bijzonder de luchtvaartsector. De overheidsuitgaven voor de aankoop van nieuw defensiematerieel kunnen bijvoorbeeld rechtstreeks gecompenseerd worden via Belgische industriële participatie aan de ontwikkeling en de constructie van dat materiaal (of onderdelen ervan), of onrechtstreeks via investeringen van de contractant in andere sectoren. Defensiebedrijven zwaaien uiteraard graag met het compensatie-argument om militaire ontwikkelings- en aankoopcontracten te verantwoorden. 'De aankopen lijken duur', zeggen ze, 'maar via compensaties krijgen we een deel van onze investering terug, waardoor de initiële prijs veel goedkoper is dan ze lijkt'. De compensatieregelingen tussen de aankopende overheden en de leveranciers van de defensieproducten worden doorgaans formeel vastgelegd, maar niet bekendgemaakt aan het publiek.
Het inschatten van de werkelijke economische return van een militaire aankoop zoals de vervanging van de F-16's is echter een zeer moeilijke onderneming. De economische return wordt onder meer gemeten in het aantal jobs dat gecreëerd wordt door de militaire aankoop (bijvoorbeeld via lokale contracten voor de productie van bepaalde onderdelen, het onderhoud van het materiaal) maar ook in termen van toekomstige economische voordelen die de aankoop kan opleveren (bijvoorbeeld door de transfer van nieuwe technologieën). Het is in de praktijk echter bijna onmogelijk om de economische impact van bepaalde compensatieregelingen te isoleren van andere economische factoren. Berekeningen zijn dus altijd ten minste voor een deel gebaseerd op extrapolaties en giswerk.
Volgens een advies van het Vlaams Vredesinstituut (gepubliceerd op 2 juni 2014) over de aankoop van nieuwe jachtvliegtuigen voor de Belgische luchtmacht, staat het alleszins vast dat de eventuele economische return voor de aankoop van nieuwe gevechtsvliegtuigen niet ingeschat kan worden op basis van een eenvoudige vergelijking met de compensatieregelingen die vroeger vastgelegd werden bij de aankoop van de F-16's. België was indertijd immers betrokken bij de ontwikkelingsfase van de F-16's, wat het land concrete economische garanties gaf. In het huidige geval besliste Brussel om niet te participeren aan de ontwikkeling van nieuwe gevechtsvliegtuigen (in tegenstelling tot Nederland dat op zijn minst 1,233 miljard euro investeerde in het F-35 project, in ruil voor de garantie dat Nederlandse bedrijven bepaalde onderdelen voor het toestel mogen produceren).
Belgische bedrijven kunnen in het huidige dossier dus quasi geen aanspraak meer maken op rechtstreekse industriële participatie. De overheid kan alleen maar kiezen tussen de kant-en-klare gevechtsvliegtuigen van de verschillende constructeurs. Onderhandelingen met deze producenten over mogelijke compensatieregelingen zullen zich dus vooral concentreren op onrechtstreekse compensaties, zoals contracten voor het onderhoud van de toestellen, technologietransfers naar de civiele luchtvaart, enzovoort.
Inleveren
Er zijn tot nu toe geen studies gemaakt over de te verwachten onrechtstreekse economische return voor Belgische bedrijven in geval van de vervanging van de huidige F-16's, niet voor de F-35, noch voor de andere aankoopopties. Zonder deze noodzakelijke studies, uitgevoerd door onafhankelijke instituties, zijn alle beweringen over de economische return van de vervanging ongefundeerd.
Een onafhankelijke studie zou in ieder geval een belangrijk onderscheid moeten maken tussen de economische return voor bedrijven en de economische return voor de maatschappij in het algemeen. Het gaat tenslotte om overheidsgeld dat in eerste instantie veel winst oplevert voor de producenten van het defensiematerieel en in tweede instantie tijdelijke voordelen kan bieden aan bepaalde Belgische bedrijven. Maar wat brengt het de Belgische economie in het algemeen en de overheid op? En vooral, wat moet de overheid ervoor inleveren? Een dure militaire aankoop gaat altijd ten koste van andere overheidsuitgaven.
Soetkin Van Muylem is stafmedewerker bij www.vrede.be
