Op vrijdag 25 oktober braken er weer gevechten uit nabij Goma, de hoofdstad van de provincie Noord-Kivu in het oosten van Congo. Dit gebeurde een paar dagen nadat de nieuwste onderhandelingsronde tussen de M23-rebellen en de Congolese regering mislukt waren, op een moment dat iedereen ervan overtuigd was dat de partijen maar een paar uur verwijderd waren van een akkoord. De gesprekken liepen stuk toen de regering geen amnestie wilde verlenen aan de leiders van M23.
Nieuwe schermutselingen braken uit en het regeringsleger (FARDC) nam achtereenvolgens de controle over in Kibumba, Kiwanja, Rutshuru, het militaire kamp van Rumangabo en Bunagana, grenzend aan Oeganda en Rwanda.
Deze overwinningen, die een paar weken eerder nog totaal onrealistisch leken, werden uitgevoerd door het Congolese leger, daarbij gesteund door de speciale interventiemacht van de VN (Force Intervention Brigade, FIB). Op de website African Defense Review, gaf Darren Olivier een interessante analyse van de militaire en logistieke aspecten van deze dagen.
Zondag 3 november vielen regeringstroepen de laatste gebieden aan die nog in handen van de M23-rebellengroep waren in de beboste heuvels in het oosten. De politieke structuur van M23 verklaarde dat de beweging de wapens wil neerleggen, maar dat leek nog niet op te gaan voor de militaire vleugel. Dinsdag al was het wel zo ver.
Zal dit een einde maken aan wat een eindeloze cyclus van conflicten in Oost-Congo lijk te zijn? Waarschijnlijk niet.
Maar het zou M23 van de kaart kunnen vegen, de jongste rebellenbeweging onder leiding van Congolese Tutsi, gecreëerd, ondersteund en gebruikt door Rwanda. En dat zou betekenen, zoals Jason Stearns opmerkt op Congo Siasa, dat voor het eerst sinds 1996 “een gewapende groep geallieerd aan Rwanda niet aanwezig is in het oosten van Congo”.
Het einde van een mislukte onderneming
Dit is niet de plaats noch het moment om het hele verhaal van de opkomst en de ondergang van M23 te vertellen, maar een korte samenvatting is zeker nuttig.
Het ontstaan ??van de beweging gaat terug tot januari 2012, toen Bosco Ntaganda begreep ??dat de Congolese regering op het punt stond hem te laten vallen. Tegen Bosco liep al jaren een aanhoudingsmandaat van het Internationaal Strafhof (ICC, Den Haag) en na de verkiezingen van 2011 was er veel druk op de Congolese president Joseph Kabila om hem uit te levern als teken van goede wil.
Kinshasa wilde profiteren van deze arrestatie om Bosco te vervangen door een meer loyale bevelhebber. Met andere woorden: de ontmanteling (ten minste gedeeltelijk) van het ‘leger binnen een leger’, dat het CNDP (Congrès National pour la Défense du Peuple) was geweest sinds het was geïntegreerd in FARDC in 2009.
Bosco keerde terug naar de maquis en werd gevolgd door een groep officieren, voornamelijk mensen met een CNDP-achtergrond die sinds 2009 FARDC-commandanten waren geworden. Maar in tegenstelling tot eerdere rebellenbewegingen van deze aard, bleef de capaciteit van M23 om mensen te mobiliseren en te rekruteren laag.
M23 was de emanatie van onvrede in de rangen van de Tutsi-elite in Noord-Kivu, maar slaagde er nooit in meer te worden dan dat. De Banyamulenge (Tutsi-bevolking uit Zuid-Kivu) nam zelfs afstand van de M23 en slaagde erin buiten het conflict te blijven.
Hetzelfde geldt voor de grote Hutu-gemeenschap in Noord-Kivu. Vanwege het beperkte draagvlak binnen Kivu’s Kinyarwanda-sprekende gemeenschap, miste M23 de slagkracht om een ‘??goede oorlog’ te beginnen, ondanks de steun die Rwanda bood, aldus de VN-Groep van Experts. Het leek erop dat de belangrijkste bestaansreden ??van M23 was om, door middel van onderhandelingen, betere posities binnen het leger en de overheid te verkrijgen voor haar leden.
Maanden lang bleef hun vermogen om veel schade toe te brengen beperkt tot een klein gebied in Rutshuru, maar in november 2012 namen ze geheel onverwacht de provinciehoofdstad Goma in. Ze controleerden de stad en omgeving een tiental dagen, en nadat ze vertrokken, ontstonden er twee parallelle processen.
Het eerste proces, algemeen bekend als de onderhandelingen van Kampala, leidde tot niets. Het tweede proces leidde ertoe dat de verschillende internationale reacties samenkwamen in het kaderakkoord van Addis Abeba in februari 2013.
Het meest directe gevolg van het akkoord was dat het de inzet van een VN-interventiemacht (FIB) aankondigde, samengesteld uit soldaten uit Malawi, Zuid-Afrika en Tanzania. Deze brigade had als doel “het neutraliseren en ontwapenen van de beruchte 23 maart-beweging (M23), evenals andere Congolese rebellen en buitenlandse gewapende groepen in het door conflict verscheurde oosten van de Democratische Republiek Congo”.
Het zou vooral het militaire machtsevenwicht in het veld fundamenteel veranderen. Zelfs nadat M23 Goma had verlaten, bleef de rebellengroep de meest coherente, best georganiseerde en meest actieve militaire speler in de Kivu’s. Niet zozeer vanwege de eigen kracht, maar als gevolg van de zwakke punten van de anderen. De aankondiging van de komst van de brigade zorgde voor veel vijandigheid op het terrein.
Maar tegen de tijd dat de brigade aankwam, was M23 al verzwakt. Dat had twee redenen. In de eerste plaats, waren er interne spanningen binnen M23, die zich vooral uitten in confrontaties tussen Sultani Makenga, de opperbevelhebber van de opstand (die dicht bij Nkunda stond), en Bosco.
Naast de traditionele scheidslijnen tussen de twee kampen (op basis van clans binnen de Tutsi-gemeenschap en regionale onenigheid tussen Masisi en Rutshuru), was er een strategisch vraagstuk: hoe moest de beweging zich positioneren ten opzichte van het kaderakkoord en andere onderhandelingen?
In maart 2013 was het duidelijk dat Makenga veel gretiger was dan Bosco om de onderhandelingen met de overheid af te ronden en tot een soort van integratie te komen. Makenga won, Bosco vluchtte naar Den Haag. 200 soldaten werden gedood in de gevechten, nog veel meer raakten gewond of gaven zich over. De M23-officieren herenigen zich rond Makenga, maar de beweging was veel zwakker dan voorheen.
De tweede en belangrijkste reden van het afzwakken van M23, was het feit dat Rwanda geconfronteerd werd met een meer kritische benadering door de meest trouwe bondgenoten. De reacties van landen als het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Duitsland, Zweden en Nederland gingen veel verder dan het geval was in het verleden, en zeker veel verder dan Rwanda had verwacht. Maatregelen werden niet alleen aangekondigd, maar ook effectief genomen. Rwanda moest zich veel discreter en voorzichtiger opstellen bij het verlenen van steun aan M23. De beweging voelde meteen het verschil.
Het resultaat is dat M23 zich vandaag op de rand van militair uitsterven bevindt. De beweging probeerde in de afgelopen weken en maanden meerdere malen – door middel van granaten en mortiervuur ??op zowel Goma als Gisenyi – een context te creëren waarin Rwanda de grens zou overschrijden en direct zou ingrijpen ter ondersteuning van M23. Momenteel bevindt het Rwandese leger zich in de hoogste staat van paraatheid aan de grens. Hoewel de mogelijkheid bestaat, is het niet erg waarschijnlijk dat het de M23 zal steunen.
Nadert daarmee het einde van M23’s mislukte onderneming? Het ziet er zo uit. Niemand won in de afgelopen 18 maanden. Niet Congo; het land stond weer op de rand van implosie, tijdens en na de val van Goma. Noch Rwanda; het verloor veel van zijn traditionele steun en bondgenoten in Europa en de VS. En het minst van al de bevolking van Oost-Congo.
De mensen verwelkomen wat zij beschouwen als een militaire overwinning, maar zijn tegelijkertijd bang dat dit slechts een adempauze zal zijn in wat zij beschouwen als een eindeloze cyclus van geweld.
Laten we proberen om de nieuwe elementen in de recente ontwikkelingen, dingen die we nog niet eerder hebben gezien, te identificeren. Aanwijzingen dat dit niet slechts een andere fase in hetzelfde oude verhaal is.
Niet hetzelfde oude verhaal 1: herrijst het Congolese leger uit zijn as?
Het Congolese leger heeft een metamorfose ondergaan in de laatste maanden. Jarenlang werden de FARDC beschouwd als een heterogeen, ongedisciplineerd, slecht opgeleid amalgaam van verschillende milities. Wanneer er problemen waren met loslopende gewapende milities, werden pogingen gedaan om die op te lossen door ze te ‘integreren’ in het ‘reguliere’ leger en het commando te geven aan degene het meest had gedaan om mensenrechten te schenden.
Er waren vele redenen waarom de eenmaking van het leger nooit lukte. Logistiek, bijvoorbeeld. Het hergroeperen van de milities, het individueel registreren van elke soldaat, het opleiden van deze soldaten in nieuwe eenheden, vereisen het gebruik van kazernes. Maar er zijn nauwelijks kazernes in Congo, of in ieder geval niet voldoende voor alle soldaten.
Er was de kwestie van de natuurlijke hulpbronnen. Een groot aantal gewapende groepen ongeacht of zij al dan niet geïntegreerd waren in het regeringsleger kan alleen economisch overleven omdat ze bezit hebben genomen van een mijn of een commerciële onderneming. Ze zijn dus terughoudend om hun ‘bezit’ af te staan.
Dan was er de kwestie van transparantie en goed beheer, of liever gezegd het ontbreken daarvan. Hoe onduidelijker de organisatie van het leger, hoe meer mogelijkheden er zijn voor degenen die aan het hoofd staan om grote sommen geld te verduisteren.
Ook de vele internationale inspanningen om de Congolese autoriteiten te helpen bij het ??opzetten van een defensie-instrumentarium dat de veiligheid van het Congolese volk zou moeten garanderen, hadden een erg teleurstellend effect. Dit werd bevestigd in een zeer kritisch rapport van de Europese Rekenkamer van september 2013.
Het resultaat was een spookleger dat meer een deel van het probleem vormde dan een oplossing aanreikte. Het leger werd systematisch genoemd als behorende tot de ergste schenders van de mensenrechten waarvan de bevolking het grootste slachtoffer was. Kortom, een leger dat gevaarlijk was voor iedereen behalve de vijand.
Dit beeld veranderde onlangs: vanaf juli werd het ook zichtbaar op het terrein. De oorzaak ligt bij de vervanging van generaal Gabriel Amisi, ook bekend als Tango Four, door generaal François Olengha als stafchef van de landmacht in november 2012.
In februari 2013, werden 115 bevelvoerende officieren uit Ituri, Zuid- en Noord-Kivu teruggeroepen naar Kinshasa, onder het mom van een militair seminarie waaraan ze zouden deelnemen. Allen werden beschouwd als zijnde meer betrokken bij ‘nevenactiviteiten’ dan bij militaire operaties.
Ze werden onder meer verdacht van gebrek aan loyaliteit aan het nationale belang. Hun betrokkenheid bij verschillende lokale commerciële, etnische en andere netwerken, maakte het onmogelijk om effectief leiding te geven. De vervanging van general Mayala door general Bahuma als commandant van de militaire regio Noord-Kivu, was ook een erg belangrijk signaal.
Hun verdwijning uit het veld zorgde voor de oplossing van veel praktische problemen: de logistiek werd beter georganiseerd, uniformen, wapens en munitie waren beschikbaar, waar en wanneer ze nodig waren, salarissen werden uitbetaald.
De eerste successen gaven een impuls aan het leger en creëerden een golf van solidariteit met het leger onder de bevolking, iets wat voorheen ongehoord was. In tegenstelling tot Amisi’s periode, werden de bataljons die hun training hadden gekregen van de Belgen en de Zuid-Afrikanen ingezet aan het front, waar ze een belangrijk deel van het verschil maakten. Ze leverden daarmee het bewijs dat de internationale inspanningen om het leger te hervormen nog niet zo slecht waren.
Het Congolese leger dat succesvolle operaties uitvoert, is een belangrijke ontwikkeling en goed nieuws, maar een succesvolle hervorming van de hele veiligheidssector is nog iets anders. De uitdaging is nu om de hervorming te consolideren in Noord-Kivu en dan uit te breiden naar de rest van het land. De prestaties van de FARDC zijn misschien niet genoeg om het land een gedisciplineerd en effectief leger te geven, maar het kan een goed begin zijn.
Niet hetzelfde oude verhaal 2: Monusco
Een soortgelijke metamorfose vond plaats binnen Monusco. De VN-vredesmissie is nooit in staat geweest om de Congolese bevolking de indruk te geven dat de missie zou kunnen slagen en dat de mensen bescherming zouden krijgen.
De VN-blauwhelmen werden nauwelijks gezien als een proactief optredende troepenmacht, met een nogal vaag omschreven rol, vaak afwezig op het moment en de plaats van de actie, met te weinig coördinatie tussen de civiele en de militaire structuren, te ver verwijderd van de Congolese bevolking en bovendien werd ze ook nog door haar verafschuwd.
Ook dit veranderde als onderdeel van het kaderakkoord van februari. De komst van de speciale interventiemacht en ook de vervanging aan de top van Roger Meece door de Duitse diplomaat Martin Kobler maakte veel verschil. Kobler doet veel inspanningen om op het terrein aanwezig te zijn en toegankelijk te zijn voor de Congolese bevolking. Ook is hij veel beter in communicatie dan zijn recente voorgangers.
Natuurlijk waren deze veranderingen niet mogelijk zonder de beslissing van de VN-Veiligheidsraad van 28 maart 2013 waarbij het mandaat van de Monusco niet alleen werd verlengd, maar ook uitgebreid om zo de bepalingen van het kaderakkoord operationeel te laten worden.
Niet hetzelfde oude verhaal 3: Rwanda beter in ‘t oog gehouden door zijn bondgenoten
Het is eveneens duidelijk dat de militaire slagkracht van de M23 verminderde door de snelle actie van de internationale gemeenschap, die veel sneller en scherper reageerde tegenover Kigali dan vroeger gebruikelijk was.
Rwanda werd zelfs zwaar bekritiseerd door enkele van zijn meest trouwe partners. In Washington, Londen, Den Haag, Berlijn en Stockholm werden onmiddellijk maatregelen genomen hun bilaterale samenwerking te verminderen of zelfs op te schorten.
Rwanda had zijn hand overspeeld in zijn blijvende ondersteuning van de M23-rebellen, een gevaarlijke gok. Zelfs nadat de meeste bondgenoten de getroffen maatregelen alweer hadden opgeheven of afgezwakt, werd het duidelijk dat Rwanda’s toekomstige betrokkenheid bij het grote buurland met grote argwaan zouden worden gevolgd.
De traditionele bondgenoten van Rwanda gingen daarbij veel verder dan het ergste scenario waarmee Kigali rekening had gehouden.
Niet hetzelfde oude verhaal 4: Afrikanen nemen verantwoordelijkheid voor dit conflict
Een andere tendens die het vermelden waard is, is het feit dat Afrikaanse landen en Afrikaanse multilaterale instellingen een actieve rol wilden spelen in het zoeken naar oplossen voor dit aanslepende conflict. Of in ieder geval wilden voorkomen dat het conflict zich opnieuw zou ontwikkelen tot een open regionale oorlog.
Niet alleen confronteerden ze de traditionele protagonisten, maar ook elkaar. De lidstaten van de Internationale Conferentie van de Landen van het Grote Merengebied (Kenia, Congo en de negen buurlanden van Congo) hebben intensief samengewerkt om het conflict binnen de bestaande grenzen te houden.
De SADC-landen (Ontwikkelingsgemeenschap van zuidelijk Afrika, waarvan Congo lid is) probeerden actief betrokken te raken. Enkele lidstaten (Malawi, Zuid-Afrika en Tanzania) stuurden troepen naar het oosten van Congo voor de FIB, de Afrikaanse Unie probeerde vanuit haar hoofdkwartier in Addis Abeba zichtbaarheid en leiderschap te tonen.
Dit alles zijn interessante ontwikkelingen en het is niet uitgesloten dat het resultaat zal zijn dat de machtsverhoudingen tussen en in Afrikaanse regio’s gaan veranderen.
De eerste tekenen dat de kaart van de Afrikaanse multilaterale instellingen wordt hertekend, zijn al zichtbaar: de rol van Tanzania in de FIB leidde al tot spanningen met Rwanda. Rwanda wil immers een leidende rol spelen in de Oost-Afrikaanse Gemeenschap (EAC). Samen met Oeganda en Kenia richtte Rwanda een Coalition of the Willing, wat Tanzania (lid van ICGLR, EAC evenals SADC!) motiveerde om te zeggen dat het overweegt om zich terug te trekken uit de EAC.
Een échte kans op vrede?
Je kunt gebeurtenissen die nog volop gaande zijn niet samenvatten. De gevechten waren bijzonder intens de laatste dagen in Rutshuru en Masisi, maar op dit eigenste ogenblik dat ik deze tekst finaliseer, lijken ook de laatste M23-bastions in handen van het Congolese leger te zijn. De rebellenwoordvoerders verklaarden dat ze de gewapende strijd opgeven en alleen nog via politieke weg hun doelstellingen willen bereiken.
Het is nog onduidelijk welke gevolgen dit zal hebben voor de laatste ronde van onderhandelingen in Kampale. Hoewel niet iedereen zich kan voorstellen wat nu een geschikte agenda zou zijn, na al die maanden zonder echte vooruitgang of dialoog.
Als het geweld rond de M23-rebellen tot een einde komt, zal er vooruitgang moeten worden geboekt op andere gebieden. Ook de andere gewapende groepen, bijvoorbeeld. De FIB kwam er niet alleen om tegen M23 te strijden, ze zijn er om alle gewapende groeperingen te ontwapenen.
Wie zal de volgende zijn? Dit is belangrijk. Sommigen suggereren dat een van de redenen dat Rwanda zich de afgelopen weken rustig hield, het gevolg is van garanties dat de FDLR (nvdr: een Hutu-militie die vanop Congolees grondgebied het regime-Kagame in Rwanda wil bestrijden) de volgende op de lijst is. Ik heb dit bericht niet kunnen bevestigen.
Congo zal de rest van zijn huiswerk moeten maken waar het zich toe verbond met het kaderakkoord van Addis Abeba: de hervorming van de veiligheidssector en de overheidsinstellingen, de consolidatie van het staatsgezag in het oosten, de gewapende groeperingen beletten buurlanden te destabiliseren, het versterken van de agenda gericht op verzoening, tolerantie en democratie, vooruitgang boeken in het decentralisatieproces … de boodschappenlijst is niet erg concreet.
Als het geweld in het oosten stopt of zelfs nog maar afneemt, zal alle aandacht weer uitgaan naar het politieke toneel. De perikelen met M23 begonnen na de omstreden verkiezingen van 2011, in een klimaat van wantrouwen, niet alleen tussen meerderheid en oppositie, maar ook in de regering en in de oppositie.
Kabila nam een interessante strategische zet: hij benoemde Augustin Matata Ponyo als eerste minister. Matata Ponyo had in de internationale financiële wereld gewerkt. Als minister van Financiën van Congo was hij verantwoordelijk voor de macro-economische successen onder de vorige legislatuur. Zijn profiel is meer technocratisch dan politiek.
Matata begon de regering te hervormen door beetje bij beetje ‘goed bestuur’ en controlemechanismen in te voeren, die rechtstreeks tegen de belangen ingingen van hen die de staat vóór hem bestuurden.
Net nadat de M23-rebellen zich eind 2012 uit Goma hadden teruggetrokken, had Kabila een proces aangekondigd om de nationale cohesie te vergroten. Dit leidde tot veel begripsverwarring. Iedereen probeerde een andere invulling te geven aan wat ‘nationale cohesie’ zou moeten betekenen.
Uiteindelijk werden in september en oktober 2013 ‘nationale raadplegingen’ gehouden die een lijst van aanbevelingen hebben aangenomen. Kabila kondigde een nieuwe regering aan, maar het is nog niet duidelijk hoe die eruit zal zien of wie die zal leiden.
Sommigen vrezen dat de PPRD-baronnen (nvdr: de partij van Kabila) en partij-apparatchiks rond secretaris-generaal Boshab dit als een uitstekende gelegenheid zien om premier Matata Ponyo aan de kant te schuiven. Zij zouden er zeker geen problemen mee hebben om ‘le petit’ de woestijn in te sturen als zondebok.
We mogen niet uitsluiten dat een regeringsherschikking zal worden gepresenteerd als een ‘hervorming’, terwijl het in werkelijkheid het tegenovergestelde is: het herstel van het vroegere, pre-Matata-regime, met alle negatieve gevolgen voor echte hervormingen.
Kris Berwouts
Kris Berwouts heeft de voorbije 25 jaar voor diverse Belgische en internationale NGO’s gewerkt op terreinen die te maken hadden met vredesopbouw na conflicten, vrede en veiligheid en democratisering. Hij was onder meer directeur van EurAc, het netwerk van Europese NGO’s voor Centraal-Afrika. Momenteel werkt hij als onafhankelijk expert over Centraal-Afrika.
(vertaald uit het Engels door Selma Franssen, eindredactie door Jan Van Criekinge)