In de jaren negentig, na de implosie van het Oostblok en het einde van de Koude Oorlog, zijn verschillende van die conflicten totaal gepolariseerd en hebben ze geleid tot oorlogen die moeten worden beschouwd als het bloedigste wat de mensheid heeft voortgebracht: de Rwandese genocide, de Burundese burgeroorlog en de oorlog in Congo, die de geschiedenis inging als de eerste wereldoorlog op Afrikaanse bodem. Vooral het oosten van Congo deed daarbij dienst als slagveld.
Officieel duurde die oorlog tot in 2002, maar het geweld hield nooit op. In het beste geval kan je zeggen dat de open oorlog van 1998-2002 veranderde in een low intensity-conflict, waarbij een groot deel van het geweld kleinschalig genoeg was om de internationale krantenkoppen niet te halen. Sinds 2002 waren er natuurlijk een aantal periodes waarin het geweld weer torenhoog oplaaide.
Iedereen herinnert zich hoe Laurent Nkunda in 2004 en in 2007-2008 ten strijde trok tegen de Congolese regering en het leger. Begin 2012 werd een nieuwe door Congolese Tutsi geleide en door Rwanda ondersteunde rebellie opgericht, M23. Toen die er in november 2012 in slaagde Goma, de provinciehoofdstad van Noord-Kivu, twee weken te bezetten, wankelde Kabila’s regime en leken we weer aan de vooravond van een regionale oorlog te staan. Zo ver is het vooralsnog niet gekomen.
Maar het draagt bij tot een Congo-moeheid in diplomatieke middens en bij het grote publiek. Een gevoel van ‘houdt dit nu nooit op’? Is dit eigenlijk wel oplosbaar? Waarover gaat dat conflict in Oost-Congo eigenlijk?
Conflict? Welk conflict?
Waarover gaat het conflict? Geen makkelijke vraag. Bestaat er wel zoiets als hét conflict in het oosten van Congo? Ik zie minstens drie conflictlagen die de lokale problematiek (die op zich al complex is), geïnternationaliseerd heeft. Die drie conflictlagen overlappen en versterken elkaar, maar geen enkele laag kan tot één van de twee andere herleid worden.
Ten eerste is er strijd om de macht in Kinshasa na de ontmanteling van de Congolese staat. Binnen de week na zijn onafhankelijkheid in 1960 stortte Congo in een constitutionele en institutionele crisis, het land werd een pion op het schaakbord van de Koude Oorlog, in Mobutu’s staat bereikten corruptie en bad governance een dusdanig hoogtepunt dat men er het woord kleptocratie heeft voor moeten verzinnen. Publieke instellingen en mandaten werden (en zijn tot op grote hoogte nog steeds) uitgehold tot opstapjes voor persoonlijke verrijking.
Het resultaat was een legitimiteitscrisis en een geruïneerde staat die vanaf de grond moest worden heropgebouwd en die niet meer in staat was zijn burgers te beschermen. De verkiezingen van 2006 konden de legitimiteit gedeeltelijk herstellen, maar de controversiële verkiezingen van 2011 en het aanhoudende geweld in het oosten hebben dat schuchter groeiproces weer grotendeels gefnuikt.
De wederopbouw van de Congolese staat, het herstel van zijn instrumenten om de rechtsstaat te doen respecteren (een eengemaakt, gedisciplineerd en efficiënt leger, een justitie die correct functioneert, …) en van zijn controle over het hele grondgebied zijn noodzakelijke voorwaarden voor duurzame vrede in het oosten van Congo en in de rest van de regio.
De tweede conflictlaag is de oorlog en de genocide in Rwanda, waarvan de gevolgen later geëxporteerd zijn naar Congo door de vlucht van twee miljoen Rwandese Hutu bij de machtsovername door het FPR (Front Patriotique Rwandais, de Tutsi-beweging onder leiding van Paul Kagame, de huidige Rwandese president).
Het offensief dat Rwanda (samen met Oeganda) in 1996 inzette om hun vluchtelingenkampen te ontmantelen, brachten een dynamiek op gang die Mobutu naar de coulissen verbanden: zijn regime verpulverde op een paar maanden tijd.
De aanhoudende aanwezigheid (tot vandaag) van de Rwandese gewapende oppositiegroep FDLR met wortels in de genocide had niet alleen zware gevolgen voor de Congolese burgerbevolking, maar bleef natuurlijk ook een doorn in het oog van de Rwandese overheid. De aanhoudende aanwezigheid van de opeenvolgende door Congolese Tutsi geleide rebellieën worden door Rwanda gesteund en tot op zekere hoogte zelfs in het leven geroepen met de strijd tegen het FDLR als ultieme bestaansreden.
De rat race voor de veelbesproken Congolese bodemrijkdommen vormen de derde conflictlaag. Congo’s ondergrond werd vaak beschreven als geologisch schandaal vanwege de tot de verbeelding sprekende voorraden minerale grondstoffen die er in te vinden zijn. Het is trouwens één van de belangrijkste contradicties van Congo: hoe is het mogelijk dat bovenop deze kwistig met rijkdommen bedeelde bodem zowat de meest verpauperde bevolking ter wereld leeft?
Die bevolking heeft op geen enkel moment van haar geschiedenis veel profijt getrokken van die bodemschatten. Hun aanwezigheid was vaak (en tot vandaag) aanleiding tot instabiliteit en grootschalig geweld, in die mate zelfs dat men de vraag is gaan stellen “zijn die minerale rijkdommen eigenlijk een zegen of een vloek?”.
Daar heeft de onafhankelijkheid niets aan veranderd. Onder Mobutu ontsnapten de grondstoffen aan de controle van de staat, omdat de parallelle circuits rond de Guide Suprême hun ontginning en commercialisatie zelf in handen namen. Die opbrengsten vloeiden natuurlijk nooit terug naar de schatkist.
De illegale exploitatie van de natuurlijke rijkdommen werd dus niet in het leven geroepen tijdens de oorlogen van de jaren negentig, maar kenden wel een schaalvergroting, en vooral werden de circuits en kanalen omgeleid naar Kigali en Kampala.
In toenemende mate werden ze belangrijk in Rwanda en Oeganda. Niet alleen zorgden ze ervoor dat die relatief grondstofarme landen budgettair leefbaar waren, ze zorgden er ook voor dat de elite in die landen een levensstijl kon handhaven die voordien ondenkbaar was. De volksmond heeft niet voor niets nieuwe residentiële wijken in Kigali met bijnamen bedacht als Merci Congo en Coltan City.
Vanuit de buurlanden vindt een groot deel van de Congolese grondstoffen dan een weg naar de wereldmarkten, vaak via de havensteden in Oost-Afrika en het Arabische en/of het Indische subcontinent. De strijd rond de controle over die handel is niet de enige reden van de oorlogen in het oosten van Congo, maar blijft een belangrijke conflictlaag en zeker één van de redenen waarom de oorlog zo lang duurt. Dankzij de grondstoffen financiert de oorlog zichzelf.
Deze drie lagen komen bovenop een lokale situatie die op zich al problematisch is, onder meer door complexe relaties tussen verschillende gemeenschappen, een nijpend landprobleem en een demografische druk die in de toekomst alleen maar erger kan worden. Bovendien zijn deze problemen in het oosten van Congo grensoverschrijdend.
Rwanda’s belangen in Congo: drie fazen
Het is een simplificatie om alle problemen in het oosten van Congo te herleiden tot de Rwandese dimensie. Anderzijds is het duidelijk dat Rwanda enorme belangen heeft in Congo. In de loop van de oorlogen van de jaren negentig werd de handel van grondstoffen voor landen als Rwanda en Congo steeds belangrijker.
De beschikbaarheid van mineralen die in vele gevallen kunnen worden ontgonnen op basis van handenarbeid, het feit dat er uitgebreide logistieke en commerciële netwerken bestonden die ontgonnen mineralen relatief makkelijk op de wereldmarkten konden verhandelen en natuurlijk ook de permanente vraag van die markten naar grondstoffen heeft de politieke en militaire verkaveling in het oosten van Congo sterk in de hand gewerkt.
Met een beperkt aantal mannen en wapens kan een militie relatief makkelijk de controle verwerven over een deel van de ontginning of de handel, op basis daarvan haar eigen strijd financieren en daardoor een relevante actor worden in het vredesproces, waardoor dan weer bij latere onderhandelingen invloed kan worden afgedwongen de regering of het leger.
Dit zijn de drie fazen in de manier waarop Rwanda zijn belagen heeft verdedigd in het oosten van Congo.
Eerste fase (1996-2002)
In eerste instantie, tijdens de oorlogen van 1996-1997 en 1998-2002, verdedigde Rwanda zijn economische en andere belangen in Congo door op een directe en open manier militair aanwezig te zijn op Congolese bodem. In die periode onderging het oosten van Congo twee belangrijke transformaties met belangrijke gevolgen voor de veiligheid van de burgerbevolking.
De geweldcultuur die er al een tijdje heerste, groeide uit tot een totale straffeloosheid, en de informele economie die het resultaat was van de desintegratie van de staat onder Mobutu werd op korte tijd erg gemilitariseerd, waarbij het zeer interessant werd om (zoals bijvoorbeeld vredesonderzoekscentrum IPIS deed) de kaart van de gewapende grondstoffen naast de kaart van de mijnen en relevante handelsroutes te leggen.
Zowel het politieke, militaire als economische leven in beide Kivu-provincies werd vooral een zaak van krijgsheren groot en klein. In die periode werd het belang van de grondstoffen voor Rwanda en Oeganda zoals gezegd steeds groter.
Bij wijze van voorbeeld: in zijn boek ‘De grote Afrikaanse oorlog‘ schat prof. Filip Reyntjens (Universiteit Antwerpen) dat het Rwandese leger in het jaar 2000 tussen 50 en 100 miljoen dollar heeft gegenereerd, alleen al door de ontginning van verkoop van het ene mineraal coltan. In datzelfde jaar was het officiële Rwandese budget voor defensie 86 miljoen dollar.
Congo’s grondstoffen voorzagen niet alleen het onzichtbare deel van het Rwandese defensiebudget, ze stelden de Rwandese top ook in staat om de loyauteit te kopen van een groot deel van de militaire, politieke en economische elite van het land. Elite die hoe dan ook een stuk minder monolithisch en coherent was dan de Rwandese overheid graag laat uitschijnen.
Binnen het Rwandese leger werd een officieuze Congo Desk opgericht met de taak om de directe exploitatie van de Congolese natuurlijke rijkdommen zo efficiënt en rationeel mogelijk te laten verlopen. Als deel van het vredesproces trok Rwanda in september 2002 zijn troepen terug.
Zijn belangrijkste bondgenoot, het Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD-Goma), nam een prominente plaats in binnen de Congolese transitieregering en het nieuwe regeringsleger (FARDC). RCD-Goma nam uiteindelijk deel aan de verkiezingen van 2006, maar werd daar electoraal van de kaart geveegd.
Tweede fase (2002-2008)
Bij het begin van de transitie (2003-2006) bleef een deel van het RCD-leger achter in Kivu en hield zich buiten het integratieproces waardoor de voormalige rebellenlegers deel moesten gaan uitmaken van het nationale leger. Ze stonden onder het commando van Laurent Nkunda, een RCD-officier die toen relatief onbekend was. Eigenlijk vormden ze gewoon het B-plan voor het RCD-Goma.
Stel dat de transitie misliep, of de verkiezingsuitslag viel tegen, dan wilde het RCD-Goma nog een troefkaart in de mouw hebben zitten om de situatie vooralsnog militair in hun voordeel te laten kantelen.
Dit was de start van de tweede fase: het Rwandese leger was niet meer open en direct aanwezig op Congolese bodem, maar oefende zijn invloed uit op de grote buur door rebellenorganisaties te steunen. Dat deed het natuurlijk al langer, maar vanaf nu was dit het belangrijkste instrument om Rwanda’s belangen te verdedigen.
RCD-Goma bleef een partner, maar de groep rond Nkunda kreeg een eigen naam (CNDP, Comité National de Défense du Peuple) en werd snel een te duchten actor op het terrein. Vooral in de periode 2007-2008 slaagde het CNDP er in om duidelijk te maken hoe zwak het regeringsleger was en hoe weinig greep Kabila had in het oosten. Nkunda heerste over zijn eigen ‘bevrijde’ gebieden en richtte er een heuse parallelle administratie op.
Eind 2008 waren de presidenten Joseph Kabila en Paul Kagame sterk verzwakt. Kagame’s regime werd ondermijnd door een aantal internationale aanhoudingsbevelen die een Franse en een Spaanse rechter hadden uitgeschreven tegen topmensen van het regime. Ook had Rwanda door de internationale gemeenschap zware kritiek te slikken gekregen voor de autocratische manier waarop het in september van dat jaar parlementaire verkiezingen had georganiseerd.
Helemaal mooi werd het toen in december 2008 een rapport van het VN-panel van experts de wereld rondging waarin in detail beschreven werd hoe, waar en wanneer Rwanda Nkunda’s rebellenleger had gesteund.
Kabila van zijn kant stond in zijn hemd omdat zijn fantoomleger tegen het CNDP keer op keer in het stof had gebeten. Hij had aan verschillende internationale partners militaire steun gevraagd, maar steeds nul op het rekwest gekregen. De Afrikaanse Unie, SADC (de Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika), de Europese Unie en individuele landen als Angola hadden overwogen om troepen te sturen, maar uiteindelijk was niemand over de brug gekomen.
Zowel Rwanda en Congo stonden zwak en voelden zich beide met zachte druk in de richting geduwd van een weinig comfortabele alliantie die militair vorm kreeg in de campagne ‘Umoja Wetu -Onze Eenheid‘(!)- met het opzet om samen het FDLR te verslaan.
Derde fase (2009-2012)
Umoja Wetu was niet onmiddellijk een huwelijk dat dreef op passionele onvoorwaardelijke liefde, maar eerder een huishouden gebaseerd op welbegrepen eigenbelang. Of, meer nog, alleen maar bestond omdat de beide partners geen ernstig alternatief hadden. Kabila voelde zich militair en politiek vernederd omdat hij een gewapende groep van hooguit 5.000 à 6.000 strijders niet de baas kon.
Kagame stond tegen de muur omdat zelfs zijn meest loyale partners hem openlijk gingen bekritiseren, terwijl ze hem tot daartoe zo goed als onvoorwaardelijk hadden gesteund.
Met dit liefdeloze huwelijk ving Rwanda de derde fase aan van zijn politiek om zijn belangen in Congo te verdedigen. Deze fase was gebaseerd op een partnerschap. De toenadering tussen beide landen bood een kans om regionale initiatieven en samenwerkingsverbanden te versterken in de overtuiging de complementariteit tussen de landen in de regio moest worden uitgespeeld en dat men door gemeenschappelijke belangen te creëren zou bijdragen tot een gedeelde identiteit en dus andere mechanismes in het leven zou roepen om geschillen te beslechten dan het eindeloze geweld van de laatste decennia.
Maar natuurlijk was de samenwerking tussen Rwanda en Congo er één tussen ongelijke partners. Eentje met een sterk uitgebouwd staatsapparaat, de ander met een staat die al decennia verkruimeld was en die men maar niet opnieuw in de steigers kreeg.
Door gebruik te maken van de zwakte van de Congolese administratie, het besef dat de strijd tegen corruptie tegen dit tempo nog erg lang zou duren en het feit dat de Congolese grenzen hoe dan ook nog een tijdje poreus zouden blijven, rekende Rwanda er op nog lang te kunnen doorgaan met het exploiteren van de Congolese natuurlijke rijkdommen.
Op termijn zou het decentralisatieproces – dat op dit ogenblik vooral op papier bestaat – Rwanda helpen om zijn dominantie te consolideren in die regio’s waar de Congolese partijen en milities die het steunde sterk stonden.
Liefdeloos of niet, op de één of andere manier werkte het. Dan toch een beetje. Het oosten werd iets stabieler, ook al werd de veiligheid er maar tot op zekere hoogte hersteld. Met nieuwe verkiezingen in het vooruitzicht werd Kagame zelfs Kabila’s meest betrouwbare bondgenoot. Ze hadden elkaar nodig. Kabila wist dat zijn leger nooit in staat zou zijn in Kivu de minimale stabiliteit te garanderen om er verkiezingen te organiseren, en in 2006 was gebleken hoezeer hij die provincies electoraal nodig had.
Kagame van zijn kant had de goede relatie met Kabila nodig om te verhinderen dat er van op Congolese bodem aan de poten van zijn troon zou worden gezaagd. Dat werd bijzonder relevant in maart 2010, toen één van de sleutelfiguren van zijn regime voor de dissidentie koos en via Oeganda naar Zuid-Afrika vluchtte.
Kayumba Nyamwasa behoorde tot de inner circle van Kagame’s regime, een ‘compagnon de route‘ van vele jaren. Niet lang nadat hij zich tegen Kagame had gekeerd werd het duidelijk dat Kayumba probeerde contacten te leggen met de verschillende Congolese en buitenlandse gewapende groepen op Congolese bodem in een poging om hen in een brede anti-Kagame-coalitie te verenigen. Ondanks zijn pogingen is Kayumba er nooit in geslaagd een dergelijke coalitie effectief tot stand te brengen.
Voor Kabila waren er ook kosten aan dit partnership. Het tastte zijn populariteit aan in Kivu. Veel militairen – vooral in de laagste rangen – konden onmogelijk begrijpen hoe de militie die ze jaren hadden bestreden plots niet alleen mede-soldaten, maar vaak ook hun superieuren werden.
Door zijn integratie in het regeringsleger kreeg het CNDP de controle over meer manschappen dan het ooit voor mogelijk hield, over een veel groter gebied dan waar het in zijn stoutste dromen had durven aan denken, en van meer strategische sites (lees: mijnen) dan ooit tevoren. De burgerbevolking kreeg nu overal in Kivu te maken met een CNDP dat weinig moeite deed om te verbergen dat het zich ver boven de wet verheven voelde.
Toen zijn voormalige rechterhand en ex-parlementsvoorzitter Vital Kamerhe in december 2010 Kabila’s PPRD verliet, zijn eigen partij oprichtte en liet weten dat hij het tegen Kabila zou opnemen als presidentskandidaat, werd het snel duidelijk dat hij een niet onbelangrijk deel van het electoraat in Kivu zou mobiliseren.
Uiteindelijk won Kabila de verkiezingen van 2011 toch. Hij had er wel een grondwetswijziging voor nodig gehad, op verschillende plaatsen waren ze erg onorthodox verlopen, grote delen van het westen en de hoofdstad hadden massaal op Etienne Tshisekedi gestemd en in het oosten was hij zijn monopolie kwijt geraakt.
2012: het jaar van M23
Kabila had veel krediet en legitimiteit verloren door de manier waarop hij zijn herverkiezing heeft georganiseerd, maar slaagde er snel in om de situatie wat te stabiliseren. De benoeming van Matata Ponyo als eerste minister was een goede zet. De man had een goede reputatie bij een belangrijk deel van de Congolese en internationale publieke opinie als technocraat en was als minister van Financiën verantwoordelijk voor een aantal van de macro-economische successen die de vorige regering geboekt had. Zijn benoeming gaf veel mensen in elk geval het gevoel dat iemand het roer van de staat in handen had.
Maar het draaide allemaal anders uit. De opkomst van M23, de steun die Rwanda aan deze nieuwe rebellie gaf en het feit dat ze met de zware militaire back-up er in geslaagd was om Goma een tijdje te bezetten (eind november 2012) draaide het vredesproces in Centraal-Afrika vele jaren terug.
Na de oorlog in 2002 was de diplomatie de wapens langzaam gaan verdringen als belangrijkste instrument om geschillen tussen de landen te beslechten, en door de verkiezingen van 2006 en 2011 was het Congolese landschap in Congo meer een zaak geworden van politici dan van soldaten, ex-rebellen en gesjeesde warlords. De gebeurtenissen van het laatste jaar in Noord-Kivu dreigen die evolutie onomkeerbare schade toe te brengen.
Het is duidelijk dat de ontwikkeling van M23 vertraagd werd door de prompte reactie van de internationale gemeenschap die sneller dan gewoonlijk reageerde. Toen het duidelijk werd dat Rwanda de rebellenbeweging zeer actief steunde, kwam het land zwaar onder vuur te liggen van zijn gewoonlijk zeer loyale partners.
In Washington, Londen, Den Haag, Berlijn en Stockholm verscherpte men de toon en werden maatregelen genomen: ze schorsten of schrapten een deel van hun ontwikkelingssteun aan Kagame.
Ook in het regionaal kader van de CIRGL (de Internationale Conferentie voor het Gebied van de Grote Meren, verenigt 11 landen: Kenia, Congo en de negen buurlanden van Congo) werden inspanningen geleverd om te vermijden dat de ontwikkelingen in Noord-Kivu zouden leiden tot een nieuwe open oorlog in de regio.
De gebeurtenissen rond M23 heeft Congo voor de tweede keer in minder dan een jaar op de rand van de implosie gebracht (de eerste keer waren de verkiezingen), maar hebben ook de Rwandese regering zwaar verzwakt. Die heeft haar hand overspeeld.
De kritiek en maatregelen van de bondgenoten gingen veel verder dan wat men had verwacht. Zoals gewoonlijk werd de soep uiteindelijk niet zo heet gegeten als ze werd opgediend, maar toch beseft de Rwandese regering dat haar doen en laten van erg dichtbij en met grote argwaan zal worden gevolgd.
Wat nu?
Op het moment dat we dit schrijven, lijken we naar een ontknoping te gaan. De laatste maanden is M23 erg verzwakt. De Rwandese steun moet veel discreter verlopen en vooral: een half jaar geleden hebben de twee fracties binnen de beweging danig op elkaar ingehakt.
Het leidde tot de uitlevering van Bosco Ntaganda aan het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag. De VN-vredesmissie voor Congo Monusco kreeg een extra brigade met soldaten uit Malawi, Zuid-Afrika en Tanzania, die natuurlijk het machtsevenwicht op het terrein grondig heeft veranderd.
Ook het Congolese regeringsleger FARDC lijkt in een soort renaissance te zitten. Door een aantal nieuwe benoemingen aan de top en enkele operationele hervormingen lijkt het Congolese leger een elan te krijgen die het voordien nooit had. Het moet natuurlijk nog blijken hoe duurzaam dit zal zijn.
M23 gaat als belangrijke militaire actor van het terrein verdwijnen. Ofwel leggen ze de wapens neer, ofwel gaan ze op veel kleinere schaal een sluimerend bestaan leiden in Rutshuru. Een militaire polarisatie kan alleen maar als Rwanda opnieuw openlijk en op grote schaal het strijdperk instapt.
Hoewel het niet erg duidelijk is wat Kigali daar op lange termijn mee zal winnen, kunnen we dat op dit moment zeker niet uitsluiten.
Kris Berwouts
Kris Berwouts heeft de voorbije 25 jaar voor diverse Belgische en internationale NGO’s gewerkt op terreinen die te maken hadden met vredesopbouw na conflicten, vrede en veiligheid en democratisering. Hij was onder meer directeur van EurAc, het netwerk van Europese NGO’s voor Centraal-Afrika. Momenteel werkt hij als onafhankelijk expert over Centraal-Afrika.