Nieuws, Wereld, Samenleving, Politiek, Hulp, Ontwikkelingssamenwerking, Tmd, Ontwikkelingshulp, Internationale samenwerking -

Hoe moet dat dan, ontwikkelingshulp?

De voorbije 50 jaar is er 3000 miljard dollar aan ontwikkelingssamenwerking besteed. Zo begint het boek 'How do we help?'. En het eindigt met “De ontwikkelingsgemeenschap moet dringend definiëren wat goede ontwikkelingssamenwerking is”. Maar als we dat al niet weten, weten we dan wel hoe het moet? Reden genoeg voor een ernstig gesprek met ontwikkelingsspecialist Huib Huyse, aan de vooravond van de 11.11.11-campagne.

dinsdag 6 november 2012 15:32

“Altijd slaat de slinger te ver door, dat is mijn frustratie.”

Startpunt voor dit interview met Huib Huyse is het boek How do we help? The Free Market in Development Aid. Dit boek is geschreven door Patrick Develtere in samenwerking met Huib Huyse en Jan Van Ongevalle. Beide laatsten zijn medewerkers van HIVA, Patrick Develtere was er directeur tot hij aan het hoofd van ACW kwam.

Beginnen bij het einde

Laten we het interview beginnen waar jullie boek eindigt: “De gemeenschap van ontwikkelingssamenwerking moet dringend werken aan een definitie van wat goede ontwikkelingssamenwerking is”. Dat is toch minstens een merkwaardige vaststelling. Is dat niet wat best eerst moet gebeuren bij alles wat we ondernemen, namelijk definiëren wat we willen bereiken? En vervolgens bekijken hoe we dat zullen doen? Zoveel te meer als het een activiteit is waarmee zoveel geld is gemoeid en die we zo lang volhouden?

Huib Huyse: Ik denk dat we een onderscheid moeten maken. Er zijn heel veel indicatoren van ontwikkeling. En die zijn dikwijls te ambitieus en heel planmatig ingevuld, al te planmatig.

Maar wat in al die jaren niet is ingevuld geraakt, dat is het hoe. De sector heeft nog altijd geen duidelijke recepten voor hoe het dan best moet om ontwikkeling te realiseren.

In jullie boek luidt het zelfs: “Er zijn geen gemeenschappelijke standaarden die vertellen wat goede hulp is, laat staan een systeem dat definieert wie aan ontwikkelingssamenwerking mag doen, inclusief correctie- of sanctiemechanismen om slecht ontwikkelingswerk tegen te gaan.”

Er zijn heel wat verklaringen over de effectiviteit van hulp. Er is de verklaring van Parijs uit 2006, die van Accra, Ghana (2008) en die van Busan, Zuid-Korea (2011). Die behandelen vooral de bilaterale hulp, die van landen onderling, en het multilaterale kanaal van de Verenigde Naties en andere internationale organisaties.

De civiele samenleving voelde zich daardoor niet echt aangesproken, en kwam vorig jaar met haar Istanbul verklaring. Die is veel normatiever – bijvoorbeeld over mensenrechten en gender – en minder technocratisch. De kritiek erop is dat ze heel weinig operationeel is: het blijft nog vager hoe het dan wel moet, ontwikkelingssamenwerking.

Anderzijds, je niet kan verwachten dat er een consensus zou zijn over alle actoren en sectoren heen over wat nu juist goede hulp is. Want ze hebben allemaal ook hun eigen identiteit, en hun eigen belangen.

Het is dus makkelijker om bijvoorbeeld te bepalen hoe we best klimaatopwarming bestrijden?

Dat is zo tot op zekere hoogte want het is al bij al een meer technische materie dan bijvoorbeeld het werken aan gelijkwaardige man-vrouw verhoudingen.

Volop vermaatschappelijking van ontwikkelingssamenwerking

We moeten erkennen dat ontwikkelingssamenwerking aan het vermaatschappelijken is, en dat het met al die nieuwe spelers dus moeilijk is om uniforme standaarden te ontwikkelen, waar ze zich allemaal in kunnen terugvinden. We moeten veel beter werken aan sectordefinities van wat goede ontwikkelingssamenwerking is.

Zo werken we samen met ITUC (nvda het Internationaal Vakverbond, de mondiale koepel van vakbonden met in totaal 175 miljoen leden) uit hoe hulpeffectiviteit er voor hen uitziet. Dat gaat bijvoorbeeld over het realiseren van autonomie voor vakbonden – en dan definiëren ze wat dat betekent voor noordelijke en zuidelijke vakbonden – of over de waardig werk agenda van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO).

Om resultaten te bereiken, is het veel nuttiger dat groepen van actoren zelf uitmaken wat goede internationale samenwerking zou moeten zijn. Sectororganisaties, zoals boerenorganisaties of vrouwenbewegingen zullen daarbij meer en meer hun eigen rol opeisen. In het verleden is al te veel de fout gemaakt om parallelle circuits op te zetten voor ontwikkelingssamenwerking. Maar, om bij mijn voorbeeld te blijven, je hoeft voor het verdedigen van arbeidsrechten in het Zuiden geen afzonderlijk NGO-circuit als vakbonden en IAO al bestaan. Dan heeft het geen zin om daarnaast een ontwikkelingssector te maken met een eigen logica, maar kan je Noordelijke vakbonden en gespecialiseerde NGO’s beter laten samenwerken met die bestaande structuren.

Dat is de vraag naar de legitimiteit en de identiteit van NGO’s?

Ja, hoe zijn ze ingebed? En hebben ze meerwaarde t.o.v. bedrijven, vakbonden, boerenbonden, gemeenten of andere actoren?

Vele NGO’s reageren daar ook op. Ze vinden bijvoorbeeld dat ze politieker moeten zijn, meer interactie met de samenleving tot stand moeten brengen, en specialiseren. Want van alles doen, heel generalistisch, dat is niet hun toekomst. Ze kunnen hun meerwaarde enkel bewijzen als ze sterk staan in een bepaalde niche.

Kijk je naar vakbonden, dan stelt zich voor hen geen identiteitscrisis. Zowat alle toekomstscenario’s in ons onderzoek laten een ontwikkeling zien waarbij sociale en werknemersrechten in de verdrukking komen, dan is het duidelijk dat er voor hen werk aan de winkel blijft.

Deelt u dan de visie van professor Van Bilsen die er 50 jaar geleden voor pleitte om vooral geen eigen administratie voor ontwikkelingssamenwerking uit te bouwen, maar de internationale samenwerking te laten wortelen in de meest diverse sectoren en departementen, van onderwijs, infrastructuur en gezondheidszorg tot arbeid, sociale zekerheid, cultuur of wat dan ook?

Dat was ook de visie min of meer van minister Anciaux indertijd.

Toch wil ik nuanceren. Ze zijn beide nodig. Naast de vermaatschappelijking van ontwikkelingssamenwerking, blijft er wel nood aan organisaties die puur met ontwikkelingssamenwerking bezig zijn. Want het is een sector die moeilijk aandacht krijgt en al te kwetsbaar is voor politici. Dus is er een Noord-Zuidbeweging nodig om te beletten dat de samenleving haar aandacht verloren laat gaan.

Zie maar naar wat in Nederland gebeurt. Daar zie ik hoe het scenario van terugtrekking uit het internationale zich op sommige vlakken voltrekt. Nederland negeert de moeizaam tot stand gekomen Europese afspraken m.b.t. concentratie en coördinatie van de steun aan ontwikkelingslanden, de zogenaamde gedragscode van de Europese Unie, en stapt eenzijdig uit het verhaal van de internationalisering.

En dat met een PVDA die historisch toch een heel andere rol speelde, een pleitbezorger en wegbereider van internationale samenwerking, zelfs van een nieuwe internationale economische orde.

Nederland neemt inderdaad een vrij extreme positie in nu.

Moet er naast die sectorwerking toch geen metaniveau zijn, een benadering van wat goede ontwikkelingssamenwerking is over alle sectoren heen?

Het concept van universele mensenrechten, of een Istanboel verklaring, die kunnen vanzelfsprekend hun nut hebben om basisprincipes uit te zetten over de sectoren heen. Toch zullen ze altijd de vraag blijven oproepen naar operationalisering van die principes.

Opvallend in al die voorbije decennia, is dat zoveel uiteenlopende ontwikkelingsmodes de revue zijn gepasseerd, van het oerklassieke industrialiseringsmodel, plattelandsontwikkeling…planning, liberalisering… publiek initiatief, privatisering…  tot goed bestuur, budgetsteun… voorwaardenbeleid, participatie… noem maar op. Als er zoveel wordt gewijzigd van opvatting, wat moeten we daar dan van denken? Dat men het eigenlijk echt niet weet? Daarenboven, als ontwikkelingssamenwerking een complex proces zou zijn, dan kan het antwoord toch niet zo éénduidig zijn, dan moet het toch een geheel van werkbare antwoorden zijn?

Werken in de richting van één paradigma is inderdaad niet haalbaar, en niet wenselijk.

Maar in al die wissels zitten wel constanten. Zo is er bijvoorbeeld de relatie en taakverdeling tussen staat, civiele maatschappij, en de private sector. En in de jaren 80 en 90 kenden we de NGO-jaren die daarbij teveel taken overnamen van de staat en zich niet of amper moesten verantwoorden, zoals u zelf ooit schreef. (nvda in het pamflet ‘De Val der Engelen’ uit 1993). Die jaren zijn nu wel voorbij, nu is er terug aandacht voor de rol van staat, maar nog meer voor de private sector

Er is ook het heen en weer tussen armoedebestrijding en economische ontwikkeling.

Tussen productie en verdeling van de welvaart.

Ja, nu zitten we met de nadruk op de privésector opnieuw exclusief aan de productiekant. Let wel, de private groep is allerminst homogeen. Daar vind je ook een breed spectrum van progressief tot neoliberaal, als het aankomt op het smeden van allianties tussen diverse actoren van verandering.

Altijd slaat de slinger te ver door, dat is mijn frustratie

Mijn frustratie is dat de slinger altijd te ver doordraait. Nu is er weer een heel kritische lezing door de Belgische en internationale ontwikkelingssamenwerking van wat NGO’s doen, en zouden ze niet dienstverlenend mogen zijn, enkel bezig zijn met politiek of met innovatieve projecten of met specifieke doelgroepen.

In ontwikkelingssamenwerking wordt er dan telkens een model voorgesteld dat zelfs bij ons niet wordt gepratikeerd. Wij hebben een heel actieve civiele samenleving in onze samenleving, in onderwijs, gezondheidszorg, kerken,… en dan zou dat niet kunnen elders in de wereld. Die sectoren hebben een complementaire rol, wel op voorwaarde dat ze niet de staat uithollen.

Heel stringente ontwikkelingsmodellen opleggen terwijl we zelf in Europa zo divers werkten en werken, dat is onvruchtbaar. We moeten ophouden met dat ver doorslingeren: zo duwden we vroeger NGO’s te veel in onderaanneming van het beleid, nu dreigt weer het andere uiterste vanwege de beleidsmakers.

Heeft u een verklaring voor dat voortdurende slingerwerk?

Er is een duidelijk gebrek aan corrigerende mechanismen in ontwikkelingssamenwerking. Zo lukt het om idealistische modellen op te zetten zonder noemenswaardige tegenwerking.

Wat niet betekent dat sommige beleidswijzigingen geen terecht antwoord vormen op problemen uit het verleden, bijvoorbeeld op de problematische uitholling van de staat in het Zuiden. . En er is het belangrijke debat over mondiale publieke goederen dat sterk naar de voorgrond is geschoven.

Is dat het antwoord op een falende Washington consensus, dat er forse nadelen kleven aan het almaar verder vermarkten, privatiseren en terugdringen van de overheden?

Het heeft denk ik toch vooral te maken met de zich opdringende fenomenen van klimaatverandering, migratie, financiële crisis, onveiligheid, het feit dat interdependentie geen louter academisch begrip meer is, maar echt tastbaar wordt.

T.a.v. die heersende Washington consensus groeit wel het besef dat men de staat niet zo ver kan uitkleden, dat een overheid niet zomaar te vervangen is door andere structuren.

Bewijzen Zuid-Korea en Taiwan echt dat ontwikkelingssamenwerking werkt?

In principe moet dat toch kunnen werken, ontwikkelingssamenwerking? Theoretisch wel natuurlijk. Want een samenleving die extra geld ter beschikking heeft, kan dat op een verstandige manier investeren in haar sociaaleconomische ontwikkeling, en dat moet helpen.

Maar wat is de praktijk? Klopt het wel dat, zoals het boek stelt, Zuid-Korea en Taiwan een overtuigend voorbeeld van geslaagde ontwikkelingssamenwerking zijn? Is de hulp die ze ooit kregen wel de doorslaggevende factor? Want intussen kregen nogal wat landen vergelijkbare hoeveelheden hulp, over een zelfs veel langere periode, en die maakten niet zo’n gunstige ontwikkeling door?

Dit is een uiterst interessante discussie, de moeite waard om ze te voeden met enkele uittreksels uit het boek. Geen enkel land ontving ooit zoveel hulp als Zuid-Korea (170 dollar per hoofd en 20 procent van het bruto nationaal inkomen of BNI) en Taiwan (190 dollar en 40 procent van BNI) in de jaren vijftig, zo lezen we op pagina 219. Plus opnieuw op p.31.

Maar er lijkt een tegenstrijdigheid op te duiken als we op pagina 92 een tabel vinden met de meest hulpafhankelijke landen in 2008. Liberia ontving dan hulp ter waarde van maar liefst 54,1 procent van zijn BNI en de hulp aan Afghanistan was goed voor 46,8 procent van het BNI, dat is telkens beduidend meer dan wat Taiwan ontving, en tot twee en een halve keer meer dan wat Zuid-Korea kreeg. Ook Burundi (37,8 procent), Guinee-Bissau (29,6), Malawi (26,9), Mozambique (21,6) en Rwanda (21) zagen een groter deel van hun BNI komen uit de hulppot. Essentieel is dan de vaststelling dat vrijwel al deze landen geen hoogvliegers zijn in ontwikkeling, en al helemaal niet in vergelijking met Zuid-Korea en Taiwan. Dan kan men toch onmogelijk besluiten dat ontwikkelingssamenwerking de factor is geweest die het verschil maakt?

Meest essentieel in dit debat is dat er dus wel degelijk landen zijn die het goed hebben gedaan, ook al hebben ze veel ontwikkelingssamenwerking gehad. Het is belangrijk dat we niet verzanden in het andere extreem, dat landen die veel ontwikkelingssamenwerking krijgen, altijd slechter af zouden zijn.

Ons boek wil niet suggereren dat ontwikkelingssamenwerking dé oplossing bood, wel dat het een hulp was die goed viel omdat Zuid-Korea en Taiwan een eigen visie en ontwikkelingskader hadden dat werkte.

Er is dus met andere woorden geen rechtstreeks verband tussen hulpgelden en ontwikkelingsresultaat, niet positief maar ook niet negatief. De suggestie van onder meer Dambisa Moyo (auteur van ‘Dead Aid’)  dat hulp sowieso corrumpeert, brengt ons niet verder. Wel moet er een goede voedingsbodem zijn om ontwikkeling te laten slagen in een samenleving.

Hoe kunnen we dan best omgaan met dit dilemma van een goede voedingsbodem? Alleen hulp bestemmen voor goed bestuurde landen?

In slecht bestuurde landen is het dan beter werken op de gedecentraliseerde niveaus, provinciaal of lager. Maar het risico loert dat men dan opnieuw het nationaal gezag uitholt.

Vooruitgang ja, maar dankzij ontwikkelingshulp?

Onder andere het Human Development Report laat zien dat vele landen wel degelijk vooruitgang boeken inzake menselijke ontwikkeling. Maar is het niet kort door de bocht om dit toe te wijzen aan ontwikkelingssamenwerking, zoals het boek suggereert (p.209-210)? Want net landen die, in verhouding, weinig tot heel weinig hulp ontvangen – denk vooral aan China, ook India – maken de grootste vooruitgang inzake o.a. terugdringing van armoede?

Dit illustreert dat hulp niet de belangrijkste aanjager van ontwikkeling is, en dat er zeker geen verband is tussen hoeveelheid en resultaat, er zijn gewoonweg te veel andere factoren die meespelen. Toch zijn er voorbeelden van waar hulp wel heeft gewerkt, voor verbetering van hygiëne, watervoorziening, gezondheidszorg, enzovoort.

Maar om over landen overkoepelende uitspraken te doen, dat is eigenlijk niet mogelijk. De ene studie wordt een half jaar later weer weerlegd door een andere, bijvoorbeeld door het verder doorgronden van de complexiteit van ontwikkeling, of wegens nieuwe politieke keuzes.

Op een lager niveau is het veel makkelijker detecteren dat sommige initiatieven inderdaad goed functioneren, denk aan vaccinatiecampagnes, of aan het succesvol politiek werk van 11.11.11 in Latijns Amerika, bvb met de koepelorganisatie Aprodeh in Peru, die weegt op het nationaal debat mbt mensenrechten.

Illustreert dit dat middenveldorganisaties heel belangrijk zijn voor een goede ontwikkelingssamenwerking?

Dat heeft zeker gewerkt bij ons.

En ook in Brazilië of India.

Ja, maar het voorbeeld van China is dan weer heel anders, er bestaat daar een bijna grenzeloos vertrouwen in de staat. Niet dat er geen oppositie is, maar de vertrouwenscijfers liggen er veel hoger dan elders.

Ik aarzel om daar forse uitspraken over te doen. Een civiele maatschappij is belangrijk. Maar hoe de verhoudingen met de overheden zijn, en welke rol ze speelt, dat is blijkbaar wel heel verschillend. Sommige groeilanden in Oost-Azië leren dat ons eigen model blijkbaar niet het enige is.

Eigenlijk hoeft dat niet te verwonderen, want zelfs met onze buurlanden zijn er al grote verschillen met betrekking tot de wisselwerking tussen civiele samenleving en staat?

Juist ja.

Hulpinkomen versus handelsinkomen

Wat met deze kritiek? Hoeveel hulp het Noorden ook geeft, het hulpinkomen van de Derde Wereld zal altijd onbeduidend blijven in vergelijking met het handelsinkomen.

Juist daarom is het goed dat het besef groeit dat hulp maar klein element uit het hele verhaal is. We moeten af van het beeld dat hulp de heel belangrijke factor is die het verschil maakt voor een land. We moeten met een veel bescheidener perspectief instappen om andere financiële stromen hun rol te laten spelen, in plaats van met hulp structurele veranderingen te beogen.

De evolutie dat het hulpinkomen is afgenomen, is dan een positieve trend. Want de overdrachten vanwege o.a. migranten en het handelsinkomen nemen toe. Sommigen zien Afrika, of toch zeker een flink aantal Afrikaanse landen, op weg naar meer duurzame ontwikkeling. Ik weet dat daar discussie over bestaat. Maar ik zie bijvoorbeeld Kenia toch sterk positief evolueren, al vind ik het moeilijk om dat als niet-economist in te schatten.

Overschat je nu niet de economen? Hun inschattingen blijken dikwijls toch niet zo accuraat, denk maar aan de ‘onmogelijke’ bankencrisis, of hun veelal blinde oog voor ecologische grenzen, nochtans onontkoombaar voor elke economie?

Het is een bril om naar de realiteit te kijken die duidelijk beperkingen heeft, zeker qua voorspellende waarde.

Toch helpt economische kennis ons vooruit. Denk aan de studie (‘The Atlas of Economic Complexity’ van Harvard onderzoekers Hausmann & Hidalgo) die uitwijst hoe belangrijk het beheersen van een complexe economie is om goede ontwikkeling te genereren. Die kwaliteit levert veel voordelen op en laat zelfs toe om goede ontwikkeling min of meer te voorspellen… en een deel van Afrika heeft die kwaliteit in huis.

Overigens, op basis daarvan hecht ik ook geen geloof aan de theorieën dat wij in Europa een donker tijdvak tegemoet gaan. De structurele voordelen die we op zoveel vlakken hebben, werken nog heel lang in ons voordeel.

Klk hier voor deel 2 van dit interview – Millenniumdoelstellingen, voor- of achteruitgang voor internationale samenwerking?

dagelijkse newsletter

take down
the paywall
steun ons nu!