Financieel onweer boven de gemeenten

Zowel de inkomsten (uit de aanvullende personenbelasting en de opcentiemen op de onroerende voorheffing) als de uitgaven (lonen en rentelasten) van de Belgische steden en gemeenten ondergaan de invloed van de crisis. De gevolgen ervan waren al sterk voelbaar in 2011. Voor het eerst zal een meerderheid van de gemeenten het dienstjaar beëindigen met een negatief saldo (meer uitgaven dan ontvangsten). In heel België zal 56 % van de gemeenten (327 van de 589) dit jaar in het rood eindigen: 70 % van de Vlaamse gemeenten, 47 % van de Brusselse en 39 % van de Waalse. De Vlaamse gemeenten hebben een iets grotere reserve uit de vorige jaren. Maar de gemeentelijke financiën evolueren in de drie gewesten naar een kritieke toestand. In 2011 lopen de tekorten op het eigen dienstjaar op tot 289 miljoen euro, tegenover 63 miljoen euro het jaar voordien.¹

Eind september 2011 luidt de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) de alarmbel in een persbericht. “De financiële toestand van de lokale besturen gaat snel achteruit” heet het. De voornaamste oorzaken: de toenemende kosten voor de financiering van de pensioenen van vastbenoemde personeelsleden, de daling van de energiedividenden en de onzekerheid in verband met de Gemeentelijke Holding door de problemen bij Dexia. Verder zijn er nog de toenemende uitgaven van de OCMW’s, als gevolg van de economische crisis (meer steunverlening, bijvoorbeeld aan uitgesloten werklozen, meer zorgvragen), en de opnieuw toenemende leninglast.²

We gaan hier dieper in op de oorzaken en op de gevolgen voor de gemeenten van deze penibele toestand: vertraging van de belastingsontvangsten en stijgende uitgaven.

Inkomsten onder druk

Drie soorten belastingontvangsten

De gemeenten hebben drie bronnen van inkomsten: 1. uit belastingen, 2. uit fondsen en toelagen en 3. uit eigen middelen. 51 % van de inkomsten komt vandaag uit belastingen, 37 % uit fondsen en toelagen en 12 % uit eigen middelen.¹

De eerste en voornaamste bron van inkomsten is het aandeel uit belastingen, geïnd door de hogere overheden. Hierin onderscheiden we²:

• de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV),

• de belasting op het kadastraal inkomen geheven door de gewesten, gekend als “grondbelasting” (43 %)³;

• de aanvullende personenbelasting (APB): het percentage belastingen (gemiddeld bijna 8 %) geheven bovenop de jaarlijkse belastingaanslag van de federale overheid en bestemd voor de gemeente (42 %);

• de overige lokale belastingen, dit zijn enerzijds de opcentiemen op de verkeersbelasting en ander kleine aanvullende belastingen (goed voor 2 %) en de specifieke lokale belastingen zoals op leegstaande panden, terrassen, drijfkracht, en tweede verblijven, afvalbelasting, parkeerbelasting, enz. (16 %) en anderzijds retributies voor geleverde prestaties (13%).

De tweede bron, fondsen en toelagen, bestaat uit

• het Gemeentefonds dat met de aanvullende personenbelasting voor een stabiele stroom van inkomsten voor de gemeenten zorgt;

• een aantal minifondsen en toelagen zoals het Tonusfonds in Wallonië, het Compensatiefonds in Brussel en de Eliabijdrage in Vlaanderen.⁴

De derde en laatste bron, de zogenaamde eigen middelen, haalt inkomsten uit:

• dividenden of opbrengsten van intercommunales (energie, water, afvalverwerking) of gemeentelijke bedrijven (bv. havenbedrijf) of van privébedrijven waarin de gemeenten aandelen hebben (bv. voorheen Dexia via de Gemeentelijke Holding);

• financiële opbrengsten van beleggingen;

• tarifering van geleverde prestaties (bv. huisvuilophaling, binnen- en buitenschoolse kinderopvang, lidgeld bibliotheken, kunstacademies enz., aflevering van afschriften van documenten enz.).

Belastingen: verlagingen en verhogingen

Tino Delabie en Herwig Lerouge zorgden in Marxistische Studies nummer 74 al voor een doorlichting van de gemeentelijke financiën.⁵ Het zet de ongelijkheden in de gemeentelijke financiën, tussen rijke en arme gemeenten, treffend uiteen. Bovendien tonen de auteurs aan dat de belastingverlagingen die door de gewesten en federale regering, onder impuls van minister Reynders, in 2004 werden doorgevoerd, aanleiding hebben gegeven tot een uitholling van de belastingbasis voor de gemeentelijke ontvangsten. Men raamt de totale impact van deze belastinghervorming op de gemeentefinanciën op een min-inkomst van 240 miljoen euro. De gemeenten hebben geprobeerd dat op te vangen met een verhoging van de aanslagvoet voor de aanvullende personenbelasting (APB) en van de opcentiemen op de onroerende voorheffing evenals door een uitbreiding of een verhoging van lokale taksen (vooral voor huisvuilophaling).

Resultaat. Voor heel België verdubbelde tussen 1970 en 2009 het aandeel van de gemeentelijke APB in de totale belastingdruk. Concreet betekende dit dat het % aanvullende gemeentebelasting op je aanslagbiljet steeg van minder dan 6 % in de jaren 1970 naar gemiddeld 7,6 % in Wallonië en Brussel en 7,2 % in Vlaanderen in 2009. De belangrijkste stijgingen deden zich voor rond de jaren 80, maar ook en opnieuw tussen 2001 en 2003. Toen anticipeerden vele gemeenten met een verhoging van de aanslagvoet van de APB op de door minister Reynders nationaal toegekende belastingverlaging.
Ook de grondbelasting (opcentiemen op de onroerende voorheffing of OOV) verdubbelde bijna tussen 1980 en 2010. Alleen al tussen 1995 en 2006 verhoogden die opcentiemen in België gemiddeld van 2100 tot 2540.

Een andere reden waarom de APB en OOV omhoog gingen was dat de gemeenten ook het verlies aan ontvangsten moesten compenseren veroorzaakt door het feit dat meer en meer zelfstandigen en bedrijfsleiders hun activiteiten onderbrengen in vennootschappen (de zogenaamde “managementvennootschappen”). Zo ontsnappen zij aan de personenbelasting. Ze zijn nog enkel onderworpen aan een (in de praktijk vaak zeer beperkte) vennootschapsbelasting. De gemeenten halen hieruit geen inkomsten.

Arme gemeenten zwaarder belast dan rijke

De in de laatste decennia doorgevoerde verhogingen van de aanvullende personenbelasting (APB) en van de opcentiemen op de roerende voorheffing (OOV of grondbelasting) hielden het “klassenvoordeel’” voor de rijkere steden en gemeenten tegenover de armere onveranderd in stand. Voor 2011 zien we volgende tarieven.

Voor de APB (“gemeentebelasting”)

• Knokke-Heist 0 %. De (super)rijken zoals Maurice Lippens (Suez en ex-Fortis) die daar in grote getale hun hoofdverblijfplaats vestigen, betalen dus geen gemeentebelasting op hun inkomen. In Antwerpen en Zelzate daarentegen betalen de inwoners 8 % APB, in Genk 7 %.

• In Wallonië is er een gelijkaardige kloof. Zo bedraagt de APB in Lasne (de rijkste gemeente van Waals Brabant) 5,8 %. In Charleroi, La Louvière en Herstal bedraagt ze 8,5 %.

Voor de grondbelasting (OOV)

• In Vlaanderen is in het rijke Sint-Martens-Latem het tarief slechts 750 opcentiemen (x 2).⁶ In het meer volkse Antwerpen is het tarief (1350 x 2) bijna dubbel zo hoog, net zoals in Genk (1150 x 2) en Zelzate (1450 x 2).

• In Wallonië is het gemeentelijk klassenonderscheid even opvallend : in Lasne, de rijkste gemeente van Wallonië (Waals Brabant), komen ze ervan af met 1400 opcentiemen. In Luik (2870) en La Louvière (2850) dragen ze het dubbele af. Ook in Charleroi en Herstal (2600) ligt dit niet veel lager.

Minder belastingen… voor de bedrijven

Ook op gewestelijk vlak staat de belastbare basis waarop men de gemeentelijke inkomsten berekent, sterk onder druk. Hierbij is ook het mechanisme van fiscale wedijver belangrijk. Een wedijver die er vooral op gericht is de bedrijven minder lokale belastingen te laten betalen. Dat gebeurde onder druk van de werkgeversorganisaties VOKA, UNIZO en UWE (Union Wallonne des Entreprises) die deze belastingen “pestbelastingen” noemen. Ze vonden een gewillig oor bij de gewestregeringen.

Zo besliste Wallonië in 2006 om, in het kader van het Marshallplan, alle investeringen in materieel en uitrusting die worden verworven of nieuw gebouwd, vrij te stellen van onroerende voorheffing. Men raamt de impact van deze maatregel tussen 2006 en 2009 op een min-inkomst van 22,9 miljoen euro. Het gewest engageerde zich echter om de impact van deze maatregel op de lokale overheden te compenseren.

Een andere maatregel van het Marshallplan was de afschaffing, in 2008, van de gemeentebelasting op drijfkracht⁷ voor elke nieuwe investering die verworven wordt of nieuw gebouwd.⁸

Samen met de afschaffing van een andere gemeentebelasting op bedrijven, de “compenserende industrietaks”, kwamen deze twee nieuwe belastingverlagingen, voor de Waalse gemeenten, neer op een min-inkomst van ongeveer 35 miljoen euro op 4 jaar tijd. Vooral ten koste van sterk geïndustrialiseerde steden en gemeenten. In Herstal bijvoorbeeld dragen de bedrijven nog slechts voor 5 % bij aan de inkomsten van de gemeente tegenover 44 % door de burgers.

Vlaanderen volgde grotendeels de voorbeelden uit Wallonië. Daartoe sloot het in 2008 een “lokaal pact” af met de 308 gemeenten van het Vlaamse Gewest. In ruil voor ondermeer een gedeeltelijke overname van de schuld van de gemeenten door het gewest (tot max. 100 euro per inwoner) moesten die zich engageren om een aantal lokale belastingen af te schaffen of niet te verhogen en geen nieuwe heffingen meer in te voeren zonder voorafgaande aankondiging. Concreet dienden de gemeenten volgende maatregelen te treffen: afschaffing van belastingen op kantoorruimten en op tewerkgesteld personeel, vrijstelling van opcentiemen op de onroerende voorheffing voor nieuw materieel en uitrusting, de verplichting nakomen om eventuele verhogingen van heffingen ten laste van de bedrijven of de invoering van nieuwe minstens 12 maanden op voorhand aan te kondigen.

Het gevolg was dat voor het aanslagjaar 2009 de belasting op tewerkgesteld personeel werd afgeschaft in de laatste drie gemeenten waar ze nog van kracht was. Ook de belasting op kantoorruimten is nu in alle gemeenten verdwenen. In de praktijk heft ook nog slechts een kleine minderheid van de gemeenten belastingen op reclamedrukwerk, bankautomaten enz.

Naar het voorbeeld van Wallonië wordt ook in Vlaanderen de belasting op drijfkracht afgebouwd. In 2010 bestond deze belasting nog in 104 gemeenten (op 308), dat is alweer 10 minder dan in 2009. Ze was na de belasting op huisvuil de belangrijkste rechtstreekse inkomstenbron voor heel wat steden en gemeenten. Zeker voor steden met veel industrie was deze belasting niet onbelangrijk, zoals bijvoorbeeld in Antwerpen. Toch is de opbrengst, door diverse verminderingen en aanpassingen, ook daar gedaald tot slechts 10 % van de 270 miljoen euro eigen inkomsten van de stad.⁹ De vermindering van de belasting op drijfkracht levert vooral grote multinationals profijt op (vooral voor BASF: 500.000 euro/jaar).

Het eindresultaat was dat in 2010 de ondernemingen in Vlaanderen nog slechts 10 % opbrengen van de inkomsten die de gemeenten halen uit lokale belastingen.

Ook het Brusselse gewest nam initiatieven om de onroerende voorheffing op materieel en uitrusting te bevriezen en de afschaffing ervan te bestuderen.

Komt daarbij dat de inwoners van rijkere gemeenten bij al die belastingverhogingen hun relatief voordeel tegenover de armere steden en gemeenten ruim behielden. Dit geldt zowel voor de gemeentebelasting als voor de grondbelasting.

Minder Gemeentefonds…

Tot begin jaren 70 haalden de meeste gemeenten nog meer dan de helft van hun inkomsten uit het Gemeentefonds. Na de oliecrisis van 1973 zorgden besparingen voor een halvering van het Gemeentefonds. Vanaf 1976 begon men in uitvoering van de eerste staatshervorming van de jaren 70, met de splitsing van het Gemeentefonds in drie gewestelijke entiteiten. Het resultaat was een afkalving van het Gemeentefonds al in 1978 tot nog maar 30 % van de gemeentelijke ontvangsten. In 1989 zakte dit verder tot 25 %, om uiteindelijk in 2009, terug te vallen tot slechts 20 % van de gemeentelijke ontvangsten.¹⁰

Deze problematiek stelt zich het scherpst in de grote en regionale steden die in Vlaanderen 38 % van hun middelen uit de fondsen halen. Voor de andere gemeenteclusters ligt dit globaal genomen rond de 10 à 20 %.¹¹ De Brusselse gemeenten werden extra onrechtvaardig behandeld bij de regionalisering van het Gemeentefonds. In 1976 ontvingen ze nog 20 % van dit fonds. Vanaf 1982 kregen ze slechts 8 à 9 % van het totale bedrag, dat de drie geregionaliseerde Gemeentefondsen uitkeerden.¹²In 1977 vertegenwoordigden de subsidies van het Gemeentefonds nog altijd 51 % van de totale inkomsten van de Brusselse gemeenten. In 2004 waren ze goed voor nog maar 23 %.¹³ Concreet ontvangen de Brusselse gemeenten vandaag gemiddeld 250 euro per inwoner uit het Gemeentefonds. In Gent, Antwerpen, Luik en Charleroi gaat het al gauw om duizend euro per inwoner.

Als rijker gewest int het Vlaamse Gewest meer belastingen. Het kon de voorbije tien jaar het Gemeentefonds gemiddeld met 3,5 % per jaar laten stijgen of met 1,7 % boven op de inflatie.¹⁴ De Waalse gewestregering zag de voorbije twintig jaar haar Gemeentefonds met gemiddeld 1,7 % per jaar stijgen, wat overeenkomt met een indexering. Om tegemoet te komen aan de problemen van de gemeenten richtte men vanaf 2001 minigemeentefondsen op, zoals het Tonusplan as 1 en as 2. Respectievelijk in 2007