Het toetredingsproces van Turkije tot de Europese Unie loopt steeds verder. Een toetreding die, ondanks tegenstand uit verscheidene hoeken en op verschillende niveaus, blijkbaar toch onvermijdelijk blijkt. Er wordt steeds verder gebouwd op voorgaande beslissingen, zij het soms heel gestaag en hoe ver in het verleden ook dient teruggegaan te worden om zich op te baseren.

In mijn masterproef  (2011) probeerde ik te achterhalen of er voldoende reden is om vaart te zetten achter de toetreding van Turkije tot de EU als Turkije een rol speelt en de Europese Unie die rol effectief erkent in twee mogelijke geostrategische motieven die het buitenlands beleid van de EU kleuren en waarin Turkije wel al eens vermeld wordt. De energiebevoorrading en –diversificatie én de wens om een gewichtige rol te spelen in het Midden-Oosten.

Een voortschrijdend proces…

De toetredingsonderhandelingen tussen Turkije en de Europese Unie (EU) lopen niet van een leien dakje en zijn op zijn zachtst gezegd een controversieel thema. Niet enkel bij de publieke opinie, maar ook in de academische wereld is het een thema waarover veel onenigheid bestaat. Nadat Turkije zich al in 1987 kandidaat stelde, werd het pas iets meer dan tien jaar later, in 1999, officieel erkend als kandidaat-lidstaat van de EU. Intussen zijn de toetredingsonderhandelingen formeel geopend en worden op politiek en technisch niveau gesprekken gevoerd.

Binnen de Europese Unie vragen academici zich wel al eens hardop af of het niet beter is om met Turkije een exclusief partnerschap aan te gaan. Iets meer dan het Nabuurschapsbeleid, maar niet zo verregaand als het EU-lidmaatschap. Academicus Zielonka benadrukte in 1998 al dat “(…) the idea of building the Union from Lisbon to Vladivostok and Istanbul must be refuted and forgotten. Countries such as (…) Turkey should be embraced in different ways than by offering EU-membership”. Een bewijs waarbij aan deze sceptici tegemoet gekomen wordt, is de speciale clausule opgenomen in het onderhandelingscontract, getiteld ‘Negotiating Framework’, dat ondertekend werd in Luxemburg op 3 oktober 2005. Dit stelt dat het Turks statuut van kandidaat-lid kan teruggeschroefd worden indien de hervormingen niet voldoende geacht worden of niet (snel) genoeg doorgezet worden.

Maar ook op het politiek toneel heerst grote verdeeldheid. Zo had de huidige Franse president Nicolas Sarkozy al tijdens zijn verkiezingscampagne in 2007 beloofd dat Frankrijk zich tegen een mogelijke Turkse toetreding zou keren, wat hij kort erna bekrachtigde in Brussel door te zeggen dat hij ‘geen plek ziet voor Turkije’ in de Europese Unie. Duits Bondskanselier Angela Merkel pleit dan weer voor een geprivilegieerd partnerschap met Turkije, eerder dan een volledige toetreding tot de Europese Unie. Of zoals Marc Galle het in 1995 al een ‘sui-generis-statuut voor Turkije’ noemt. Anders gezegd waar zij voor sommige zaken ingeschakeld worden in de integratie en voor andere niet. De oorspronkelijke belemmering van Turkije om de voormalig Deense premier Rasmussen te benoemen tot de nieuwe secretaris-generaal van de NAVO zette ook de Franse premier Bernard Kouchner ertoe aan te bevestigen dat hij geen voorstander is van de Turkse toetreding tot de EU.

Ondanks een negatieve publieke opinie, vastgesteld via de Eurobarometer 69 in de lente van 2008, en ondanks de vaststelling dat leidende politici, zelfs in grote en belangrijke lidstaten, openlijk vraagtekens plaatsen bij een eventueel Turks lidmaatschap, stellen we vast dat het proces nooit echt stilvalt of wordt stopgezet. Integendeel, de Europese toenadering tot Turkije evolueert altijd verder en wordt hoogstens in bepaalde periodes afgeblokt. Dit is des te opmerkelijker omdat in de voortgangsrapporten die de Commissie jaarlijks publiceert, herhaaldelijk wordt opgemerkt dat de nodige hervormingen in Turkije zelf enigszins lijken stil te vallen. Maar toch, als we de voorbije tien à vijftien jaar bekijken, dan zien we dat Turkse toetreding eigenlijk alleen maar dichterbij is gekomen.
Zonder twijfel dat het toetredingsproces nog veel tijd in beslag zal nemen, werden de voorbije jaren toch belangrijke stappen gezet: Turkije kreeg de status van kandidaat-lidstaat, er werd een datum beloofd waarop de onderhandelingen zouden starten, de gesprekken begonnen ook daadwerkelijk, er werden verschillende onderhandelingshoofdstukken geopend, op politiek vlak wordt minstens éénmaal per jaar een stand van zaken opgemaakt en één onderhandelingshoofdstuk werd zelfs al afgesloten. Zo werd in 2006 het hoofdstuk ‘Wetenschap en Onderzoek’ geopend en afgesloten, in 2007 werden vier nieuwe hoofdstukken geopend, in 2008 drie en in 2010 nog vier. De teller staat momenteel op 13. Er werd weliswaar beslist om de onderhandelingen over enkele specifieke hoofdstukken op te schorten naar aanleiding van de Cyprus-kwestie, maar nooit zijn de gesprekken helemaal stilgevallen.
Kortom, ondanks allerlei obstakels, waarvan we zouden kunnen vermoeden dat ze zouden leiden tot het afbreken van het proces, gaat het toetredingsproces verder.

…verklaard vanuit geopolitieke overwegingen?

Het is niet zo eenvoudig om het toetredingsproces van Turkije tot de Unie te verklaren. Er kan
worden teruggegrepen naar concepten uit het historisch nieuw-institutionalisme, zoals padafhankelijkheid. Wat zoveel wil zeggen als: een opgestarte dynamiek valt nog moeilijk om te buigen. Maar zo’n verklaring kan hooguit een deel van de dynamiek verklaren. Welke prijs wordt er betaald, wanneer de onderhandelingen zouden worden afgebroken? Of, omgekeerd, wat wint de Unie erbij, wanneer het toetredingsproces wordt voortgezet?

De voorbije tien jaar zijn er verschillende rolconcepten voor de Europese Unie naar voor geschoven. Ieder rolconcept stelt dat de Unie een eigen soort van macht heeft in de wereld. In de Europese academische literatuur rond rolconcepten in het buitenlands beleid, wat een vorm is van buitenlandse politiek van de Europese Unie, zien we verschillende stromingen: sommigen zien de Unie als een handelsstaat, terwijl anderen de Unie eerder beschouwen als een civiele macht. Een (kleinere) stroming in de literatuur, te vinden onder meer bij Zielonka, heeft het over geopolitieke overwegingen in het gedrag van de Unie. Het is deze laatste stroming die in deze masterproef van naderbij bekeken werd en toegepast op (het toetredingsproces ten opzichte van) Turkije. We zullen trachten na te gaan of geostrategische motieven kunnen verklaren dat het uitbreidingsproces blijft verdergaan, ondanks allerlei bezwaren vanuit de publieke opinie en vanwege toppolitici.

Methodologisch kadert deze masterproef dus binnen de redelijk nieuwe politieke theorie van de rolconcepten waarbij zij kijkt naar de rol van geopolitieke elementen in het proces. Meer bepaald of de EU zich in de toetredingsonderhandelingen laat leiden door de geostrategische positie van Turkije. En misschien verklaart dit wel waarom de toenadering zich steeds verder zet en het stadium van vandaag bereikt heeft.

Geopolitiek in het extern beleid van de Europese Unie

Geopolitiek is natuurlijk een ingewikkelde kwestie. Een geopolitieke benadering vereist dat je naar verschillende variabelen kijkt, waaronder niet alleen economie en politiek, maar ook geografie, demografie en energie.

In het kader van het hier onderzochte rolconcept, de geostrategische motieven, is het duidelijk dat er geopolitiek gemengd gaat met het buitenlands beleid. Geografische factoren zoals ligging, transportroutes en natuurlijke hulpbronnen hebben wel degelijk een invloed op politieke activiteiten. De omgang met de toekomstige schaarsheid van energiebronnen vormt een rode draad in de Europese politiek. Deze problematiek heeft een belangrijke buitenlandse dimensie. Er is immers nood aan externe partners om te kunnen blijven voorzien in de Europese energienoden, en dan gaat het zowel om de energiebronnen zelf als om de transportroutes die vanuit het buitenland moeten gegarandeerd worden.

Als de EU verlangt om een strategische grootmacht te zijn of te worden, dan is het mogelijk dat zij het strategisch goed gelegen Turkije de hand reikt vanuit de overtuiging dat het Turks EU-lidmaatschap de EU (politiek) meer internationale invloed zou kunnen geven.

Daarnaast is er de wens om niet langer een politieke dwerg te zijn. Met het Verdrag van Lissabon nam de buitenlandspolitieke ambitie van de Unie, althans op het eerste zicht, fors toe. De oprichting en verdragsrechtelijke verankering van de Europese Dienst voor Extern Optreden, of in de volksmond de Europese diplomatieke dienst, is daar een duidelijke illustratie van. Eén van de belangrijkste aandachtspunten in dit verband is het vredesproces in het Midden-Oosten. Herhaaldelijk heeft de Unie duidelijk gemaakt dat ze hier zwaarder wil doorwegen.
Beide invalshoeken, energie en stabiliteit in het Midden-Oosten, zijn in deze masterproef verder uitgediept, met in het achterhoofd telkens de rol die Turkije in deze kwesties speelt of zou kunnen spelen.

In de literatuurstudie onderzoekt deze masterproef aan de hand van bestaande documenten, papers en speeches of statements of er wel degelijk een rol is weggelegd voor Turkije in deze twee onderwerpen. De steekproef herneemt dit, maar gaat een stap verder en kijkt of de resultaten kunnen gerelateerd worden aan het toetredingsproces van Turkije.

Belang energie groot, doch geen link aan het Turks EU-lidmaatschap

Al van bij de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, dus nog vóór de Verdragen van Rome, was ‘energie’ al een basisbegrip in de Europese integratie. Meer zelfs, het was de eerste hefboom tot integratie.
In november 2008 gaf Olli Rehn, de Eurocommissaris voor Uitbreiding, een exclusief interview aan EurActiv waarin hij pleitte voor de opening van het hoofdstuk betreffende energie zodat de EU en Turkije hun wetten en regels op elkaar kunnen afstemmen. De handen in elkaar slaan zou volgens Rehn de toegang tot belangrijke gasbronnen vergemakkelijken wat op zijn beurt betekent dat de EU haar energiebevoorrading zou kunnen diversifiëren.
Anno 2011 is de aandacht voor energie niet verminderd. De klimaatkwestie, en de daarmee samenhangende nood aan hernieuwbare energie en energie-efficiëntie, heeft er in de loop van de voorbije jaren zelfs nog een nieuwe dimensie aan toegevoegd.
Turkije is dus, vanuit geopolitiek oogpunt bekeken, een cruciaal transitland voor energie én een land met goede contacten in een regio die een belangrijke energieleverancier kan zijn voor de Unie. Maar toch is ‘energie’ een van de hoofdstukken die op dit moment geblokkeerd is.

Bovendien heeft het potentieel van Turkije als energy hub volgens sommigen een vervaldatum. Door de blokkade op het hoofdstuk energie worden de noodzakelijke hervormingen om aan het Acquis te voldoen bemoeilijkt. Nochtans staat het Nabucco-project in de startblokken en afspraken zijn nodig. Gezien dit niet kan binnen het framework van het hoofdstuk energie van het Acquis worden andere wegen gezocht om de afspraken te bundelen. Daardoor kan de noodzaak van een Turks lidmaatschap, vanuit EU-perspectief bekeken, verdwijnen. Anders gezegd, een van de instrumenten tot legitimatie van het belang van een Europees lidmaatschap van Turkije, kan wegvallen. Dat zou in de kaart spelen van de tegenstanders.
Tot zover de literatuurstudie. Maar als we er dan de steekproef erbij nemen, waarbij nagegaan werd of er op hoog politiek niveau een link kan gevonden worden tussen debatten over de energiekwestie en het Turkse lidmaatschap, dan werden deze conclusies bevestigd. Bijna nooit wordt op dit niveau expliciet melding gemaakt van het effect van een Turkse toetreding op het energiedebat.

Geen concrete link tussen het Midden-Oosten en het Turks EU-lidmaatschap

De ambities van de Europese Unie om in het Midden-Oosten een belangrijkere rol te spelen, worden doorkruist door allerlei factoren. Interne verdeeldheid is daar een van. Af en toe wordt vermeld dat Turkije een belangrijke brugfunctie heeft, tussen de Unie en het Midden-Oosten. Maar uit de analyse van de documenten van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen is er opnieuw geen expliciet verband te vinden tussen die erkende brugfunctie en de Turkse toetreding. De Unie laat zich, volgens de resultaten van de steekproef, in de toetredingsonderhandelingen niet leiden door het politiek overwicht in de regio dat Turkije de laatste jaren zorgvuldig heeft opgebouwd. Het lijkt er zelfs sterk op dat de status van Turkije als transitland voor energie primeert op het politieke gewicht dat Turkije zou kunnen spelen in het Midden-Oosten.

Kortom: de geopolitieke verklaring schiet tekort

Deze masterproef besluit dan ook met de vaststelling dat het verband tussen de vooruitgang in het toetredingsproces en de rol van geopolitieke elementen, niet gevonden werd. Van Turkije wordt wel af en toe gezegd dat het een brugfunctie heeft in de Midden-Oostenproblematiek, maar in de praktijk wordt dit – voor zover dit onderzoek kon nagaan – in het buitenlands beleid van de Unie weinig uitgespeeld. De rol die Turkije speelt in het energievraagstuk is reëler, maar er worden andere instrumenten en fora gebruikt die geheel of gedeeltelijk buiten het toetredingsproces staan (bijvoorbeeld het overleg rond Nabucco).

Het is dus niet zo dat de momenten waarop de onderzochte geopolitieke kwesties onder de aandacht vallen, ook de momenten zijn waarop het toetredingsproces in een stroomversnelling komt. Het is evenmin zo dat er op het hoge politieke niveau (de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen) een expliciete koppeling wordt gemaakt tussen Turks lidmaatschap en de onderzochte geopolitieke kwesties.

Tot slot nog enkele kanttekeningen. Ten eerste, misschien zijn de ‘verkeerde’ geopolitieke elementen onderzocht. Als demografie of migratie onder de loep gehouden was, waren er misschien andere vaststellingen geweest, en kon er mogelijk wel een expliciete link gevonden worden met het toetredingsproces.
Ten tweede, als de geopolitieke overwegingen die hier bekeken zijn (namelijk energie en de rol van Turkije als ‘brug’ naar het Midden-Oosten) een rol spelen, dan doen ze dat op een meer subtiele en minder expliciete manier dan onderzocht werd.
Ten derde, het is best mogelijk dat andere, niet-geopolitieke overwegingen een meer doorslaggevende rol spelen in de verklaring waarom het toetredingsproces ten aanzien van Turkije steeds verder gaat, ondanks het verzet vanuit verschillende hoeken.
Een ‘agenda voor verder onderzoek’ zou dus kunnen inhouden om de andere rollen die de Unie in het buitenlands beleid speelt, op Turkije te betrekken. Misschien is het wel een handelsgerelateerde of, integendeel, een normatieve agenda die kan verklaren waarom in het toetredingsproces al zo’n belangrijke weg is afgelegd. Of misschien is het wel een beetje van alle drie?