De lach en vergetelheid van de democratie
Opinie, Nieuws, Samenleving, België, Democratie, Contrareformatie, Holemans, Democratisch deficit, Jef Peeters, Tmd -

De lach en vergetelheid van de democratie

In deze bijdrage snijden we het thema democratie en participatie aan. Een logische keuze als je weet dat een van de centrale aandachtspunten van de linkerzijde vanaf de jaren ‘60 de strijd was om meer autonomie en zeggenschap, het streven naar basisdemocratie.

maandag 22 maart 2010 22:40

DeWereldMorgen.be publiceerde op haar lanceringsdag het discussieartikel ‘De contrareformatie van het conservatieve Vlaanderen’ (28/2). Met deze bijdrage startte de denktank Oikos het debat op over de contrareformatie, een term die slaat op de terugkeer van oude machten in nieuwe gedaantes –denk aan de projectontwikkelaars die nu samenwerken met befaamde architecten. We kondigden toen aan deze analyse verder uit te werken voor een aantal relevante thema’s. 

In deze bijdrage snijden we een eerste thema aan: democratie en participatie. Een logische keuze als je weet dat een van de centrale aandachtspunten van de linkerzijde vanaf de jaren ‘60 de strijd was om meer autonomie en zeggingschap, het streven naar basisdemocratie. Om het in de termen van Habermas te formuleren: het verzet groeide tegen de kolonisering van de leefwereld door het expanderend systeem. Denk concreet aan de vele dorpen die verminkt werden door er middendoor een expresbaan aan te leggen. En de beste manier om de autonomie van de eigen leefplek te vrijwaren was om greep te krijgen op het systeem, dit te democratiseren. 

Ten aanzien van het beleid vertaalde deze democratiseringsbeweging zich in een eerste beweging in het oprichten van adviesraden allerhande: de jeugdraad, milieuraad, cultuurraad, seniorenraad, enz. Met deze eerste generatie democratisering kregen de burgers hun eigen formele plekken, maar bleef hun inbreng beperkt tot inspraak: het officieel mogen formuleren van hun mening over het beleid. In de jaren negentig maakte de samenleving zich op om hoger op de participatieladder te klimmen. Deze ladder bevat zes niveaus met als treden van onder naar boven: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, (mee)beslissen, zelfbeheer. Het is duidelijk dat de eerste generatie participatie zich situeert op de onderste drie treden. De tweede generatie, meestal omschreven als interactief beleid, reikt op zijn minst tot het niveau van coproductie. Dit houdt in dat het politiek bestuur en de betrokken burgers en organisaties gezamenlijk een probleemagenda overeenkomen, waarna collectief naar oplossingen wordt gezocht.  

Sommige auteurs stellen ondertussen al een derde generatie participatie in het vooruitzicht waarbij de rollen tussen overheid en burgers verwisselen: burgers nemen zelf initiatieven, overheden ondersteunen ze. Dit is uiteraard een mooi beeld: ze veronderstelt een historische lijn van toenemende participatie. Na een eerste generatie in de jaren zeventig met inspraak, de tweede fase in de jaren negentig van reële interactie tussen burgers en overheid waarbij deze laatste de touwtjes in handen houdt, is het nu tijd voor het leidend initiatief van de burger, ondersteund door een terughoudende overheid. 

Ons lijkt de realiteit heel wat complexer. Van een derde generatie valt alleszins weinig te merken. En we zullen argumenteren dat de tweede generatie minder eenduidig positief is dan ze wel lijkt, en dat bovendien de oorspronkelijke strijd voor de bescherming van de leefplekken terug van weggeweest is. Waarmee de cirkel rond is en de samenleving opnieuw zal moeten bepalen hoe ze omgaat met beslissingen rond grote (infrastructuur)projecten en de daarmee verbonden conflicterende belangen. Niet toevallig werden op dit vlak recent een aantal initiatieven genomen die we kritisch onder de loupe zullen nemen. 

De tweede generatie participatie 

De tweede generatie democratie streeft naar vormen van ‘interactieve beleidsvorming’. Belangrijke blijvende realisaties hier zijn volksraadplegingen en ombudsdiensten. Deze voorbeelden verwijzen echter naar uiteenlopende ontwikkelingen. In een eerste ontwikkeling krijgen burgers meer rechten als klant van dienstverlening door overheden. Er ontstaan inderdaad ombudsdiensten, later aangevuld met informatieplicht voor de overheid en klachtrecht voor de burger. Hoe zinvol ook deze ontwikkeling, ze heeft niets te maken met beleidsparticipatie, waar keuzes over de toekomst worden gemaakt. Het is de tweede parallelle ontwikkeling die de kern van participatie raakt: de invoering van de volksraadpleging op lokaal niveau vormt inderdaad een reële innovatie. Of met deze dubbele ontwikkeling er sprake is van een volwassen tweede generatie, kan geïllustreerd worden aan de hand van de Stad Gent. De Arteveldestad wordt in de mainstream media namelijk niet alleen als de gezelligste, maar vaak ook de best bestuurde stad van Vlaanderen beschouwd.

In 1997 richt Gent als een van de eerste gemeenten een lokale ombudsdienst op. De bewoner als klant van stedelijke dienstverlening krijgt er een sterk instrument bij. In hetzelfde jaar vindt er ook de eerste succesvolle volksraadpleging van Vlaanderen plaats, afgedwongen door een brede coalitie van organisaties en geëngageerde burgers. Er is dus een geïnteresseerde bevolking bereid tot dialoog en coproductie. Tot reële interactie met het beleid komt het echter amper. Het initiatief tot de volksraadpleging komt er precies omdat het Gents bestuur halsstarrig weigert een kernpunt van het toenmalige Mobiliteitsplan (ondergrondse parking naast het Belfort) ter discussie te stellen. Verder beoogt het bestuur het mislukken van de volksraadpleging: als ‘toppunt’ van interactief beleid roept het stadsbestuur namelijk op om niet te gaan stemmen!

Hiermee is de meerlagige realiteit van de tweede generatie geschetst. De burger als klant van dienstverlening wordt op zijn wenken bediend, als burger is hij een ongewenste gast als het gaat over cruciale plannen voor de toekomst, verbonden met harde sectoren als mobiliteit.  

Uiteraard omvat de tweede generatie meer dan ombudsdiensten en volksraadplegingen als concrete ontwikkelingen. Niet alle innovaties uit de tweede generaties bleken echter een lang leven beschoren, hoewel ze de weg omhoog op de participatieladder toonden.  Zo werden begin de jaren tachtig herwaarderingsgebieden in Vlaamse steden afgebakend. Zoals Debruyne en Oosterlynck tonen, gingen burgers en burgercomités in die periode een grotere rol opeisen in de ontwikkeling en de organisatie van de stad en de stedelijke ruimte. Tegen de belangen van grote projectontwikkelaars in vormde zich een amalgaam van comités en werkgroepen die de invulling van de stad in eigen handen wilden nemen. De mobilisatie van deze reformatiebewegingen leidde in 1982 tot het Herwaarderingsbesluit van Vlaams minister Akkermans. Dit besluit wou buurten herwaarderen met actieve inspraak van bewoners. Helaas stierven de herwaarderingsgebieden een langzame dood door de paniekreactie naar aanleiding van zwarte zondag en de effectieve doorbraak van het Vlaams Blok. 

Ook recent ontwikkelde instrumenten die zich hoog op de participatieladder bevinden, vinden moeilijk hun ingang in Vlaanderen. Zo is bijvoorbeeld ook in Vlaanderen veel gepraat over de praktijk van het participatieve budget die onder meer ontwikkeld werd in Porto Alegro. Deze is dubbel vernieuwend want realiseert zowel reële beleidsparticipatie als doelstellingen op vlak van sociale rechtvaardigheid. Uit onderzoek blijkt dat het systeem uitgewaaierd over is heel de wereld. Ondertussen zijn er ook in Europa meer dan honderd steden met een participatief budget, een bekend voorbeeld hiervan vormt de Spaanse stad Cordoba. Voor zover bekend is er geen enkele Vlaamse stad die deze praktijk in zijn volheid heeft ingevoerd. 

De toenemende rol van media en marketing

De wijze waarop participatie in de 21ste eeuw gestalte kan krijgen, wordt sterk beïnvloed door de toegenomen invloed van media en marketing. Dit is zeker zichtbaar op niveau van de steden.

Steeds meer steden proberen zich een aantrekkelijk imago aan te meten. Ze voeren promotie om toeristen, consumenten en ondernemers aan te trekken. Antwerpen is  dus nu van ‘A’ , Gent ‘verwent’ en ook Kortrijk, Brugge en Turnhout promoten een uniek imago. Wat de negatieve effecten van deze beleidsverschuiving zijn op participatie is nog maar zelden onderzocht. Marketing veronderstelt een consensus over het beleid terwijl democratie zich juist kenmerkt door het georganiseerd meningsverschil. Als het imago voorop staat moeten bedrijfsleiders, politici, middenveld en pers op één lijn worden gebracht. Het gaat erom de krachten te bundelen tot een ‘groeicoalitie’ die achter hetzelfde economisch stadsproject staat. Maar daarmee wordt iedere kritische stem, iedere tegenbeweging als deloyaal aanzien. Die zouden immers de kracht van het stadsproject kunnen verzwakken.  

De aandacht voor communicatie en marketing past bij de toenemende invloed van de media op de samenleving. De gevolgen van mediatisering worden meestal toegelicht op vlak van de politiek. Onderbelicht blijft het effect op hoe de samenleving maatschappelijke problemen identificeert en er een rangorde aan toekent. Massamedia bepalen meer en meer wat en hoe het publiek denkt over maatschappelijke problemen en welke aan bod komen (en welke niet!). Dit heeft verstrekkende gevolgen voor de wijze waarop overheden nog in dialoog gaan met (zwakkere) bevolkingsgroepen. Volgens Uitermark en Duyvendak creëert de mediatisering van het publieke debat een situatie waarbij het precieze effect van projecten in achtergestelde buurten minder relevant wordt dan de legitimiteit ervan in de publieke sfeer.Er is een tendens om het ‘goed te doen’ in de media. Dit maakt dat er geen nood meer is aan het betrekken van alle bewoners in een buurt. Het wordt integendeel efficiënter zich enkel te focussen op die problemen en die bewoners die helpen het imago van de organisatie te versterken. Waar in het verleden bewoners bepaalden wat legitieme discoursen waren, bepaalt het discours nu welke bewoners legitiem zijn. Het middenveld dat verbonden is met deze bewoners, wordt door het bestuur gedwongen zich in te schrijven in deze beleidsvisie. In plaats van participatie van-onder-uit is er eerder sprake van bovenaf geregisseerde showcase participatie

Een laatste element dat het plaatje vervolledigt, is de zogenaamde verzuring. Eind jaren ’80 doet dit begrip haar intrede. De indruk groeit dat mensen steeds minder van elkaar, maar ook van de overheid kunnen verdragen. Deze vorm van sociale onvrede en toenemend wantrouwen in de overheid wordt als problematisch beschouwd en moet dus bestreden worden. Het antwoord hierop luidt het streven naar meer samenhang in de samenleving, de beleidsdoelstelling ‘sociale cohesie’ is geboren die in de plaats komt van sociaal beleid. In feite betreft het hier een psychologisering van structurele wijzigingen in onze samenleving en de leefwereld van mensen, inclusief het uitblijven van een adequaat beleidsantwoord. In plaats van een structurele politiek uit te bouwen die een antwoord biedt op reële levensvragen–op vlak van wonen, leefomgeving en kwaliteitsvolle voorzieningen zoals scholen of kinderopvang in de buurt- wordt een culturele campagne van verzoeting opgestart. Terwijl participatie over deze prangende levensvragen nauwelijks aan de orde is –want het belichten van wantoestanden staat haaks op een aantrekkelijk imago- wordt met omgekeerd enthousiasme ingezet op ‘leuke’ projecten die mensen ‘samenbrengt’. Op dat moment mag de ‘wijk aan zet zijn’, is er geld voor barbecues en mediagenieke artistieke interventies waarop bestuurders zelden ontbreken.

Deze focus op sociale cohesie haalt participatie dubbel onderuit. Ten eerste investeert het beleid niet in participatie op de beleidsdomeinen die er voor de mensen in kwestie echt toe doen. Door ten tweede alles op te sporen wat sociale cohesie bevordert en dit te verbinden met het beleid, wordt het spontaan initiatief overgenomen, weggedrukt of gerecupereerd. Alvorens een initiatief van-onder-uit de kans krijgt om zich autonoom te ontwikkelen, iets spontaan en misschien wel tegendraads opborrelt, wordt het gemainstreamd zodat het past in het prettige imago van stadsmarketing en goed bestuur. 

Lessen uit het Noorden

Het is zeer de vraag of coproductie, de vierde trede op de participatieladder, beantwoordt aan een realiteit in Vlaanderen. Wie de term googelt binnen Nederlandstalige sites komt steevast terecht in Nederland. Ook een zoektocht op wetenschappelijke databanken levert weinig op. Mochten er al sterke praktijkvoorbeelden in Vlaanderen bestaan inzake coproductie, ze zijn niet of amper gedocumenteerd. En de enkele inschattingen die er zijn, zijn niet zo positief. Zo stelt prof. Eric Corijn in 2009 op een congres over stadsvernieuwing over de participatieluiken in de Vlaamse stadsvernieuwingsprojecten: “ze zijn zwak, gaan uit van het ontwerp, zijn beperkt tot informeren en communiceren, draagvlak opbouwen wordt gezien als een marketingopdracht”. Drie jaar eerder op de trefdag van de VVSG stelde prof. Filip De Rynck al dat door een doorgeslagen professionalisering van bestuur en administratie de kansen voor participatie eerder afnemen dan stijgen: “Betrokkenheid van burgers bij bestuur is geen vanzelfsprekendheid meer”. Hij pleit dan ook voor “tijd, traagheid en ruimte voor debat”. Een boodschap die uiteraard haaks staat op de toenemende roep om ‘versnelling’ van besluitvorming over onder meer infrastructuurprojecten. 

In Nederland is er sinds midden de jaren negentig wel op talloze vlakken geëxperimenteerd met interactief beleid. Dit betekent echter niet dat bij hen de balans positief is. Gelet op het feit dat ze heel wat meer praktijkervaring hebben, kunnen we wellicht leren uit hun zelfkritische analyse. Tien jaar nadat het Nederlandse parlement de ‘Motie Willems’ stemt over het bevorderen van interactief beleid, wordt op een congres van het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie in 2003 een stand van zaken opgemaakt. Het besluit bevat zowel een roze als een zwarte kijk op de zaak. Het roze is vooral dat er duizenden experimenten hebben plaatsgevonden. Het zwarte is dat er sprake is van “vaak volledig gescheiden arena’s: de arena van de dialoogvoering van lagere ambtenaren met burgers en organisaties en de arena van de échte politieke besluitvorming, waarbij bestuurders, ondersteund door enkele topambtenaren, … tot politieke keuzes komen. /…/ De uitkomst van interactieve processen spelen in de politieke besluitvorming nauwelijks een rol.“

 
In een recente terugblik op dit congres door Van der Arend wordt deze zwarte kijk genuanceerd. Er wordt gesteld dat de mensen aanwezig op het congres –hevige voorstanders van interactief beleid- teveel hebben gedacht vanuit een managersperspectief waarbij ze nauwelijks aandacht gaven aan de rol van macht bij interactief beleid. De ‘promotoren’ van interactief beleid hebben de interactieve verhouding tussen overheid en burgers opgevat als iets dat georganiseerd en begeleid moet worden en niet als iets dat in de eerste plaats uit de macht en politieke betrokkenheid van burgers zelf voortkomt. De terugblik besluit met de stelling dat Interactief beleid niet ten grave hoeft te worden gebracht, mits het concept wordt aanvaard als een potentiële bron van macht bij politieke inspanningen van zowel bestuurders en ambtenaren als maatschappelijke organisaties, vrijwilligersgroepen en individuele burgers.

Als tussenbesluit kunnen we stellen dat enkel als bestuurders bereid zijn reële macht af te geven aan participatieprocessen, er sprake kan zijn van echte participatie. 

De stenen drempel

Argumenteren dat de cirkel rond is, dat we terug in de situatie zitten waar grootschalige infrastructuurprojecten op tafel liggen die de kwaliteit van leefplekken bedreigen, is niet zo moeilijk. De Lange Wapper die Antwerpse stadswijken dreigt te overschaduwen, de verbreding van het Schipdonkkanaal dat waardevolle landschappen en leefgemeenschappen dreigt te verminken, een verbreding van de Brusselse Ring die vooral meer verkeer en dus milieuvervuiling zal genereren, het lijstje is lang. En naast de infrastructuurplannen zijn er de vele prestigieuze bouwprojecten in onze steden. Wie participatie ernstig neemt, zal ook hier in dialoog gaan met burgers en organisaties. Het omgekeerde is echter het geval. Over de inrichting van een buurtpark valt er mee te beslissen, maar over grote ontwikkelingsprojecten niet.

Het is dan ook niet toevallig dat een nieuwe generatie aan actiegroepen de kop op steekt, juist omdat bewoners niet gehoord worden bij die projecten die het meest de kwaliteit van hun leefomgeving zullen veranderen. Er blijkt een stenen drempel opgetrokken.  

Twee haastige rapporten: sneller wel, maar beter?

Omdat de besluitvorming over de grote infrastructuurprojecten in Vlaanderen ondertussen compleet vast zit, namen zowel de Vlaamse Regering als het Vlaams Parlement eind 2009 een initiatief. Om beiden al enkele maanden later te landen met een rapport respectievelijk resolutie.

De Vlaamse regering installeert de Commissie Investeringsprojecten, onder leiding van de Antwerpse gouverneur Cathy Berx. Deze ‘commissie Berx’ krijgt de opdracht om een analyse te maken van de oorzaken van de moeilijke en trage besluitvormingsprocessen bij investeringsprojecten, en op basis hiervan concrete voorstellen uit te werken voor verbetering van de besluitvorming.

En in het Vlaamse Parlement gaat de Commissie Versnelling Maatschappelijk Belangrijke Investeringsprojecten aan de slag. Deze leidde tot de resolutie ‘sneller door beter’. De resolutie bevat 76 aanbevelingen aan de Vlaamse regering die als doel hebben om de doorlooptijd van infrastructuurwerken in Vlaanderen te halveren. 

Wat beide kenmerkt en hun kwaliteit niet ten goede komt, is de grote haast die er achter zit. Niet ten onrechte schrijft het ACW in haar advies aan de commissie Berx:

Het ACW betreurt dat de doelstellingen van het project “versnelling maatschappelijk grote infrastructuurprojecten” niet voorafgaandelijk in een breed maatschappelijk debat vastgelegd zijn. De doelstellingen zijn op deze manier niet duidelijk en transparant. … Wij vrezen dat onderliggende doelstellingen de bovenhand zullen halen en de discussie zullen overvleugelen. Wij vrezen dat het project daardoor aanleiding zal geven tot een forse deregulering. We vrezen dat vooral de zwakkere belangen (hierbij denken we aan milieu en natuur, maar even goed participatie van bewoners) de dupe zullen worden van het project “versnelling”. /…/

Het ACW vreest dat de discussies over “versnelling” zich teveel richten op de “individuele” burger die een eigenbelang heeft. … Hierdoor wordt de discussie versmald en heeft men geen oog meer voor het zoeken naar processen die consensus nastreven en bemiddelen tussen burgers, middenveld en overheid. 

We denken dat de formele procedures met openbare onderzoeken en bezwaarschriften een plaats hebben, maar aangevuld moeten worden met mogelijkheden voor een maat? schappelijk debat. We denken dat hiervoor tijd en ruimte nodig is, wat vandaag niet aanwezig is en wat vandaag ? vrezen we ? niet in het debat centraal staat.” 

Een tweede pijnpunt, dat samenhangt met de tijdsdruk, is dat men zich te veel baseert op één buitenlands rapport, nl. het ‘Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten van April 2008. Wie dit zg. Elverding-rapport kent, krijgt bij het lezen van de Vlaamse rapporten soms plaatsvervangende schaamte, de copy/paste is bij wijlen flagrant. 

De ruimte ontbreekt hier om de rapporten ten gronde te bespreken. Elk op zich heeft haar waarde.

De resolutie van het Vlaams Parlement is opgesteld op basis van een serieuze serie hoorzittingen die ook haar weerklank vond in de pers. Spraakmakend was onder meer de bijdrage van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP). Volgens hen leidt minder democratie niet tot sneller werken. Mochten de procedures de helft sneller gaan, dan wordt volgens deze vereniging over het hele proces amper een tijdswinst van 5 procent geboekt. Terecht zien ze de grootste tijdswinst te halen in een betere besluitvorming. Participatieve democratie heet dat, waarbij van in de beginfase bewoners en sleutelactoren worden betrokken. En dus de agenda niet van op voorhand al vast ligt. Een open agendasetting betekent dat in de beginfase de verschillende alternatieven deel uitmaken van een breed maatschappelijk debat.  

En het is boeiend om te zien hoe de Commissie Berx wat dit betreft op dezelfde lijn zit als de VRP. Zo lezen we al in de inleiding van haar rapport: “Omdat uit nogal wat onderzoek blijkt dat de procedurele kant meer blijkt mee te vallen dan algemeen wordt aangenomen en nuanceringen bij de aanvankelijke probleemstelling aangewezen zijn, koos de commissie voor een bredere visie. …

Meer nog dan door aanpassingen van procedures voor opmaak van plannen, en behandeling van vergunningen, is volgens de commissie vooral veel winst te verwachten van een goed voortraject met tijdige, getrapte en volgehouden politieke besluitvorming, een sterk, gemandateerd procesmanagement en een volgehouden en professioneel gemanaged proces van betrokkenheid, inspraak en participatie van bij de aanvang van het proces tot de effectieve realisatie en mogelijk zelfs bij de exploitatie en het onderhoud van de strategische investering.”  

Het is de dan ook de verdienste van het rapport Berx dat ze zich bewust is van de participatieladder:

Inspraak betekent de mening vragen van burgers over plannen die door de overheid werden opgemaakt. De interactie is relatief eenzijdig.

Participatie gaat over interactieve meningsvorming en opbouw bij alle actoren die bij projecten betrokken zijn. In goede participatieprojecten staan ook de meningen van politici, ambtenaren en experten ter discussie. Als deze niet veranderbaar zijn en niet ter discussie mogen staan, dan is er van een participatieproces eigenlijk geen sprake.  Participatie bevraagt ieders rol en ieders mening, dus ook van de bestuurders en van experten. Zo wordt een draagvlak opgebouwd en worden verschillende soorten argumenten als waardevol beschouwd: zowel de mening van de ambtenaar als van de expert, als de mening van mensen die ervaringsdeskundigheid hebben. Participatie betekent dat sprake is van betekenisvolle en ingrijpende interactie, van coproductie, waarbij, bij deze actoren op het vlak van visie, perceptie, meningen, belangen en prioriteiten echt sprake is van een ontwikkelingsproces.” 

Het rapport Berx gaat breed en is gericht op de bestuurscultuur, de politieke beslissingen, de voorbereiding door de administratie, inspraak en participatie, de procedurevereenvoudiging en de wetgeving. Het eindrapport bevat 47 voorstellen. De commissie pleit ook voor een oplossingsgerichte bestuursrechtspraak door een actievere bestuursrechter. Dit moet uitmonden in een versterking van de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid in combinatie met een betere afweging tussen het algemeen belang en het particulier belang.  

Ook de resolutie van het Vlaams Parlement gaat over heel het besluitvormingstraject. De resolutie legt terecht de nadruk op het belang van kwaliteitsvol procesmanagement en betere samenwerking tussen overheidsdiensten. Door de besluitvorming in duidelijke fasen op te delen, verhoogt de transparantie. In de 76 aanbevelingen is participatie evenwel niet zo sterk aanwezig, behalve in aanbeveling 26: “Betrek de belanghebbenden (in deze fase bijvoorbeeld de lokale besturen bij Vlaamse projecten maar ook burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties) actief in deze fase van het proces. Voer een dialoog over nut en noodzaak van het project en zoek samen naar oplossingen (alternatieven). Dat helpt niet alleen bij het vinden van oplossingen met een breed draagvlak, het maakt ook mogelijk dat nieuwe ideeën binnen het planproces worden ingebracht. Betrek ook privéactoren bij plenaire vergaderingen.“ 

De resolutie vormt duidelijk een compromistekst, met voor elk wat wils, waarbij zowel voor links als voor rechts de zaken afgevijld zijn. Het feit dat quasi alle partijen deze tekst goedkeurden, heeft waarschijnlijk te maken dat het vooral de rol van de auteurs (Vlaams parlement) wil versterken. Maar waarschijnlijk heeft rechts het pleit gewonnen en zullen de rechtse krachten in de Vlaamse Regering die elementen uit de resolutie hanteren die hen goed uitkomen in functie van deregulering. Eén uitspraak is hierbij niet zonder betekenis. Bij de bespreking in de plenaire vergadering van de resolutie stelde commissievoorzitter Johan Sauwens (CD&V) het volgende: “

De tijd dat één ambtenaar een veto kan uitspreken tegen maatschappelijk belangrijke projecten is voorbij. Wij vragen de Vlaamse Regering om haar diensten zo te organiseren dat men naar een gewogen en geïntegreerd advies gaat, een gewogen synthese van diverse elementen waarmee de bevoegde politieke verantwoordelijke verder kan. Hier geldt het primaat van de politiek.” 

Sauwens praat hier niet voor zich alleen, want weet zich gesteund door Aanbeveling 50: “De invoering van een gewogen en geïntegreerd advies: in plaats van diverse, soms onderling tegenstrijdige adviezen van de verschillende adviesverlenende instanties, moet er dan één gecoördineerd en daadwerkelijk geïntegreerd advies komen. Vlaanderen moet in de projectfase een geïntegreerd en gewogen advies formuleren, die adviezen zijn niet bindend en volgen het primaat van de politiek.

De impact van deze aanbeveling kan niet overschat worden, we komen er later nog op terug.

Maar nu terug naar de uitspraak van Sauwens, want die klinkt ons bekend in de oren. Ze is bijna identiek aan de uitspraak van Vlaams minister Muyters (N-VA) eind vorig jaar. Deze stelde toen dat de mogelijkheden die de burger heeft om bezwaren te laten gelden tegen op til staande projecten toch net iets te uitgebreid waren: “Het kan eigenlijk niet dat een groot project, waar de regering achter staat, wordt tegengehouden door één burger” – aldus de minister. Het duurde niet lang of minister-president Kris Peeters (CD&V) kondigde aan dat hij, samen met Muyters en Hilde Crevits (CD&V), de procedures om tot grote projecten te komen, zou herbekijken. Dit met als enige doel, minder gehinderd door lastige enkelingen, sneller tot de realisatie van grote projecten te komen.  

Zoals we eerder al in een Knack-column stelden, ligt aan de basis van deze redenering een benadering van democratie die niet zonder gevaar is. Het holt het rijke concept van de hedendaagse democratie uit. De ministers herleiden democratie tot het recht van de meerderheid om te doen wat ze willen: “Het kan toch niet dat één enkeling een heel project tegenhoudt?“. Dat een moderne democratie steunt op de rechtstaat die onder meer minderheden dient te beschermen, hebben deze ministers blijkbaar niet zo begrepen. Als een enkele burger merkt dat eerdere op democratische wijze goedgekeurde plannen en regels met de voeten worden getreden, dan moet die burger kunnen optreden, hoe alleen hij ook staat. Als dat ertoe leidt dat een bepaald project gecontesteerd wordt, zegt dat in eerste instantie veel over dat project en de mensen die het op poten zetten.  

Tot slot is ook de appreciatie van de Resolutie door de Bond Beter Leefmilieu (BBL) informatief. Erik Grietens focust in de BBL-nieuwsbrief op aanbeveling 55: “Het parlement stelt onder meer voor om bij belangrijke ingrepen te starten met een breed inspraak- en overleg­proces met alle betrokken bestuurlijke en maatschappelijke actoren. … Ook BBL hamert reeds jaren op het belang van vroegere inspraak. Omdat het openbaar onderzoek nu te laat in de procedure komt, kan alleen nog maar gereageerd worden tégen iets. Door in de vroege fase van de besluitvorming meer aandacht te besteden aan het onderzoek van alternatieven en hierover een open debat mogelijk te maken, kan een ruimer draagvlak ontstaan voor de gekozen oplossing.

Maar hij besluit met een slag onder de arm: “Hoewel er tussen de 76 aanbevelingen enkele addertjes onder het gras zitten, biedt deze resolutie globaal een goede basis voor de verdere concretisering van versnelling van procedures.” De vraag blijft echter of het addertjes zijn, of eerder boa constrictors… 

Eerste blinde vlek: de echte besluitvormingsarchitectuur!

Het zal de mensen die aan de rapporten hebben meegewerkt zwaar vallen, maar op een bepaalde manier zijn het twee wereldvreemde rapporten. Ze maar kenmerken zich beide door een blinde vlek op vlak van de reële wereld van besluitvorming. Zo komt het woord ‘kabinet’ noch voor in tekst van Commissie Berx (uitgezonderd in verwijzingen), noch in resolutie van Vlaams Parlement. En ook over ‘meerderheidsoverleg’ valt weinig te vernemen. Nochtans zijn dit twee mechanismen die maken dat er van goede samenwerking tussen overheidsdiensten en reële participatie weinig sprake kan zijn. De dominante wijze van besluitvorming in ons land is namelijk dat dossiers eerst uitbediscussieerd worden op niveau van de kabinetten in zogenaamde ‘interkabinettenwerkgroepen’. Dit gebeurt niet zelden zonder dat de betrokken administraties hierbij betrokken zijn. Of administraties van verschillende beleidsdomeinen mogen niet met elkaar samenwerken op bevel van hogerhand. Eenmaal een ‘deal’ is gesloten tussen kabinetten, wordt dit nog afgetoetst met de fracties van de regeringspartijen in het parlement in een ‘meerderheidsoverleg’. Eenmaal dit proces doorlopen, valt er vaak geen komma meer te wijzigen aan een tekst. 

Dat dit een probleem vormt, wordt nu ook bevestigd uit onverdachte hoek. De Sociaaleconomische Raad voor Vlaanderen (SERV) ging recent na hoe decreten in Vlaanderen tot stand komen. En laat nu net het regelgevend kader zijn dat volgens de ministers leidt tot ellenlange procedures en vertraging van de besluitvorming. In dit SERV-rapport Wetgevingsprocedures, -structuren en –instrumenten in Vlaanderen: een evaluatie van 10 jaar wetgevingsbeleid in Vlaanderen. Achtergronddocument bij het SERV-advies  “Betere regelgeving voor een effectieve en efficiënte overheid en meer welvaart en welzijn” komt het woord kabinet 48 keer voor. Het bevat een scherpe analyse van hoe regelgeving tot stand komt: “Het huidige regelgevingsproces is immers niet efficiënt georganiseerd: consultaties gebeuren te laat in het proces en op basis van een al volledig uitgewerkte regelgevende tekst, RIA-processen starten dikwijls te laat, informatie-uitwisseling tussen beleidsdomeinen gebeurt vaak pas in een late fase, op interkabinettenwerkgroepen, … Dat is niet alleen een verspilling van tijd, mensen en middelen doordat adviezen, consultaties, RIA’s e.d. te weinig kunnen doorwerken, maar creëert ook een permanente conflictsfeer en vertragingen in de besluitvorming. Zoals het regelgevingsproces nu georganiseerd is, gaat het m.a.w. gepaard met een enorme verspilling van tijd, middelen, mensen en intellectueel kapitaal. /…/ Dit betekent dat ministers meer of anders dan in het verleden zullen moeten samenwerken met en beroep  doen op hun administratie om beleid te ontwikkelen en regelgeving op te maken. Het impliceert dat terzake  capaciteit en deskundigheid wordt opgebouwd bij de beleidsdomeinen, en dat de wijze van communicatie tussen ministers, kabinetten en administratie moet veranderen. Onderzoek leert dat de fundamentele oorzaak van de omvang van de kabinetten en de onduidelijke rolafbakening ten opzichte van de administratie ligt in het wantrouwen tussen kabinet en administratie.

Het SERV-rapport citeert onderzoek dat stelt: “Ministers vertrouwen hun administratie niet, vanwege een andere ‘kleur’. (…) Bepaalde praktijken maken dat het wantrouwen in elk geval verklaarbaar is. Het gebeurt dat topambtenaren buiten de bevoegde minister om vergaderen met ‘hun’ partij. De agenda is niet alleen beleidsmatig, maar betreft ook partijpolitieke strategieën. Een andere praktijk is de politieke benoemingscultuur. Bij de regeringsvorming staat de verdeling van topfuncties nog steeds in Atomaschriftjes wat opnieuw het wantrouwen versterkt. Studies hebben uitgewezen dat het merendeel van de topambtenaren op kabinetten heeft gewerkt. (…) Twijfels rijzen vooral (terecht of

onterecht)over hun loyauteit. (…) Onze ministers nemen daarom het zekere voor het onzekere en opteren voor een groot kabinet. Grote kabinetten voeden op hun beurt het wantrouwen van de administratie, en zo wordt het een self fulfilling prophecy.”  

Nemen we deze analyse samen met de uitspraken van Muyters en Sauwens over het primaat van de politiek (aanbeveling 50), dan is het de hoogste tijd om zich zorgen te maken. Ambtenaren en diensten zullen niet langer op basis van eigen professionaliteit adviezen mogen schrijven, ze zullen zich moeten inschrijven in één overkoepelend advies op maat ‘van het primaat van het politiek’. Is het dan overdreven te veronderstellen dat deze adviezen op de kabinetten zullen worden geschreven? Als programma voor een neoliberale agenda voor deregulering kan dit tellen. Meer helder kan de contrareformatie –oude machten in nieuwe gedaanten- zich niet tonen. 

Tweede blinde vlek: de reële samenleving

Het is een juiste vaststelling dat een aantal grote infrastructuurprojecten niet gerealiseerd raken in Vlaanderen. Maar in plaats van te sakkeren over te veel regels en te veel democratie, zou men beter een diepgaande analyse maken. Zoals we al in de hoger vermelde column schreven, moeten er dan wel andere vragen gesteld worden. Waarom raken deze projecten niet van de grond, waarom is er zoveel tegenstand? Is het omdat ze uitgaan van een totaal verouderd, jaren 60 expansionistisch beleid? Is het omdat omwille hiervan, dat men ze binnenskamers ontwikkelt in plaats van dit in een rijk maatschappelijk debat met zoveel mogelijk partners te doen? Gelooft men echt dat een ‘command and control’ aanpak nog werkt in een samenleving vol mondige burgers en actiegroepen bemand door hooggeschoolde experts? Gelooft men echt dat men een economie van de 21ste eeuw kan uitbouwen op basis van Vlaanderen als logistiek centrum van Europa met dus steeds meer en meer transport?

Allemaal relevante vragen die men natuurlijk niet moet beantwoorden als men de schuld kan leggen bij enkele ambetante burgers, overdreven regels of een administratie die zogezegd niet mee wil.  

Conclusie: de contrareformatie is bezig en we mogen mee participeren onderaan de ladder

De cirkel is rond: daarmee begon dit artikel. Daarmee bedoelden we dat pogingen in Vlaanderen om te komen tot rijkere vormen van participatieve democratie (de ladder opklimmen) geen succes zijn, integendeel. En ondertussen zit de samenleving, net zoals in de jaren ’70, in conflict over grote infrastructuurwerken. De oude economische machten, met als woordvoerder minister Muyters, hebben het nu handig aangepakt. Ze beseffen dat macht met de ruwe borstel niet meer werkt. Dus hebben ze hun vizier gericht op de besluitvormingsprocessen. In een retoriek van meer participatie wordt vooral een agenda voor deregulering doorgeduwd. In feite hebben ze de analyse van coproductie in Nederland goed gelezen: het is perfect mogelijk mooie inspraakprocessen op te zetten zonder dat de machtsvraag aan de orde komt. Want laat ons wel wezen: het doel van alle recente initiatieven is het versnellen van de besluitvorming over de grote infrastructuurwerken. Dat deze er moeten komen, staat buiten kijf. Anders kan Vlaanderen niet de logistieke draaischijf van Europa worden, wat centraal staat in het VIA-plan van de Vlaamse regering. En over een breed maatschappelijk debat over VIA, waarbij vanuit hoge treden op de participatieladder ook de agenda en achterliggende ideeën ter discussie kunnen worden gesteld, daarover blijft het oorverdovend stil. 

Mocht het niet zo ernstig zijn het zou lachwekkend kunnen genoemd worden: hoe we de fundamenten van een echte participatieve democratie blijkbaar vergeten zijn. 
 

Dirk Holemans en Jef Peeters zijn verbonden aan Oikos – Denktank voor sociaal-ecologische verandering.

dagelijkse newsletter

take down
the paywall
steun ons nu!