Om te begrijpen wat het belang is van de Conventie betreffende de Vluchtelingen van 1951 en de vier Conventies van Genève van 1949, is het essentieel om eerst een aantal principes van het internationaal verdragsrecht te begrijpen. Dit artikel geeft een kort inleidend overzicht van de context.
Wat zijn ‘verdragen’?
Internationale verdragen zijn er in alle soorten en kleuren. Dikwijls dragen ze niet eens de term ‘verdrag’. Ze worden ook akkoord, samenwerkingsakkoord, handelsakkoord, partnerschap, verbond, protocol, pact, conventie, kaderconventie of memoranda van samenwerking genoemd. Allen hebben ze gemeen dat ze een land (of groepen van landen) verbindt tot bepaalde vormen van samenwerking met een ander land (of groepen van landen).
Een verdrag kan ook een internationale organisatie oprichten, zoals de VN, de EU of de NAVO. Al naargelang de specifieke bevoegdheden die in het betreffende verdrag overeengekomen worden, kan deze organisatie op zijn beurt zelf verdragen afsluiten namens zijn lidstaten, zoals nu gebeurt met de EU, die met de VS onderhandelt over het vrijhandelsakkoord TTIP.
Verdragen bestonden reeds voor de huidige natiestaten, maar zijn toch vooral een instrument van de 19de eeuw en later. Het allereerste wereldomvattende verdrag regelde de samenwerking van de post. Het is (in aangepaste vorm) nog steeds van toepassing. Het is dit verdrag dat mogelijk maakt dat uw brief met Belgische postzegels naar eender welk ander land ter wereld kan gezonden worden.
Sindsdien zijn duizenden grote en kleine verdragen gesloten die een veelheid van onderwerpen behandelen van het uitwisselen van gevangenen, fiscale samenwerking om dubbele belasting te vermijden, tot samenwerking aan het bouwen van een grensoverschrijdende brug of het wederzijds aanvaarden van consumptieproducten op elkaars markten.
Verdrag over het Verdragsrecht
Om eenvormigheid en duidelijkheid in die veelheid te scheppen werd in 1969 een Verdrag over het Verdragsrecht afgesloten in Wenen. Sindsdien moeten nieuwe verdragen (of wijzigingen aan oudere verdragen) aan bepaalde uniforme regels voldoen. De officiële tekst van een verdrag – het door staatshoofden ondertekende exemplaar of exemplaren – wordt bewaard door de Zwitserse overheid. Verdragen die in meerdere talen worden opgesteld respecteren sindsdien ook de gelijkwaardigheid van elke ondertekende taalversie.
Een land kan toetreden tot een verdrag en daarbij beperkende voorwaarden eisen. Zo kan een land bij de ondertekening een extra ‘protocol’ laten opnemen, dat een aantal artikels pas later (of niet) in voege zullen treden. Er zijn ook procedures in elk verdrag die bepalen hoe het verdrag kan worden gewijzigd of hoe een lidstaat zijn lidmaatschap kan opzeggen.
Sommige verdragen respecteren deze vormregels niet. Zo voorziet het Verdrag van de Europese Muntunie (het euro-verdrag) geen procedure om uit de euro te stappen of om een lidstaat er uit te gooien.
Verdragen bepalen ook op welke manier ze wettelijke kracht krijgen in een land. Dat kan door te stellen dat het betrokken land wetten zal goedkeuren binnen een afgesproken termijn om het verdrag uit te voeren. Het kan ook zijn dat de lidstaten overeenkomen dat het verdrag automatisch ‘kracht van wet’ krijgt na de ratificatie door het parlement.
Wat is ratificatie?
Over de procedure van ratificatie bestaan heel wat misverstanden. Het is eerst en vooral niet zo dat een verdrag geldt zodra de betrokken staatshoofden (of hun aangeduide vervangers, meestal eerste ministers of ministers van buitenlandse zaken, ook wel betrokken ministers) het verdrag ondertekenen.
De tekst van het verdrag moet altijd worden bevestigd door een stemming in het betrokken staatsparlement (ook door deelparlementen, wanneer het verdrag dat voorziet).
Parlementen kunnen de tekst waar ze over moeten beslissen niet wijzigen, door artikels te amenderen of te schrappen, in tegenstelling tot gewone wetgeving. Het parlement kan de ongewijzigde tekst enkel goed- of afkeuren.
Daarom noemt men de stemming over verdragen ‘ratificatie’. Het is een officiële bevestiging dat een tekst die door een derde orgaan is opgesteld wet geworden is.
Dat kan soms verkeerd lopen. Sommige verdragen blijven jarenlang liggen zonder dat het parlement ze ratificeert, meestal om interne politieke redenen.
Zo is het Verdrag op het verbod van het testen van kernwapens (het ‘Kernstopverdrag’) nog steeds niet van kracht, omdat ondermeer het Amerikaans Congres het niet heeft geratificeerd, ook al heeft president Clinton het al in 1996 ondertekend.
Oorlogen verbreken verdragen, oorlogen leiden tot verdragen
Oorlogen zijn altijd aanleiding geweest tot het sluiten van nieuwe verdragen. Na de Tweede Wereldoorlog zijn onder meer de VN opgericht en werd de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens afgekondigd.
De slachtingen van burgers en soldaten in de Eerste en Tweede Wereldoorlog hebben tevens geleid tot een aantal verdragen die de rechten van soldaten, van burgers in oorlogsgebieden, van krijgsgevangenen en van gewonde gevangen soldaten en dergelijke regelen.
De Vier Conventies van Genève
Deze conventies werden in de Zwitserse stad Genève afgesloten op 12 augustus 1949. Er bestonden na de Eerste Wereldoorlog reeds een aantal verdragen in die zin maar die werden na de Tweede Wereldoorlog als inadequaat veroordeeld en vervangen door deze nieuwe verdragen, die veel verder gingen.
De naamgeving ‘Conventie van Genève’ is niet de officiële naam van deze vier verdragen maar deze term is zo gemeengoed geworden dat ze zelfs in wetenschappelijke artikels wordt gebruikt en in andere verdragen zo wordt vermeld.
- Conventie voor de verbetering van de voorwaarden van gewonde en zieke strijdkrachten op het oorlogsterrein Deze tekst is een verdere uitwerking van een beperkter verdrag dat reeds in 1864 werd gesloten, na actie van Zwitsers bankier Henri Dunant, de latere oprichter van het Rode Kruis. Dunant kreeg later voor zijn inzet in 1901 de allereerste Nobelprijs voor de Vrede.
- Conventie voor de verbetering van de voorwaarden van gewonden, zieken en schipbreukelingen van de gewapende strijdkrachten op zee. Dit verdrag is de omvorming tot een verdrag van de aanvullingen die in 1868 werden gemaakt bij het verdrag van 1864.
- Conventie over de behandeling van krijgsgevangenen. Dit verdrag Is een uitbreiding van het verdrag van 1929, dat na de Eerste Wereldoorlog was overeengekomen.
- Conventie over de bescherming van burgers in oorlogstijden. Ook dit verdrag is een verbetering en uitbreiding van reeds bestaande verdragen. Deze Vierde Conventie regelt niet alle aspecten van de bescherming van burgers in oorlogstijd. Er zijn ook nog bepalingen die gelden van het Reglement betreffende de wetten en gebruiken van den oorlog te land, een verdrag dat in 1907 werd afgesloten. De Conventie wordt wel aanzien als het meest gezaghebbende van beide.
Deze vier verdragen werden later aangevuld met twee bijkomende ‘protocols’, in feite aanvullende verdragen die de bestaande Conventies van Genève vervolledigen. Die protocols werden afgesloten op 8 juni 1977
- Protocol toegevoegd aan de Conventies van Genève in verband met de bescherming van slachtoffers van internationale gewapende conflicten. Concreet gaat dit over de bescherming van burgers tijdens oorlogen tussen staten.
- Protocol toegevoegd aan de Conventies van Genève in verband met de bescherming van slachtoffers van niet-internationale gewapende conflicten. Een aantal staten eisten een apart statuut voor ‘interne’ oorlogen.
Vluchtelingen, niet de ‘Conventie van Genève’ 1
Het verdrag dat nu in twijfel wordt getrokken door bepaalde politieke krachten in binnen- en buitenland is de Conventie betreffende de status van vluchtelingen van 1951 en het Protocol betreffende de status van vluchtelingen van 1967 (gemeenschappelijke tekst van Conventie en Protocol). De Conventie van 1951 was de allereerste uitwerking van het asielrecht omschreven in de Universele verklaring van de Rechten van de Mens van 1949.
Net als vele andere internationale verdragen werd deze Conventie afgesloten in Genève. Er wordt dikwijls naar verwezen als ‘de Conventie van Genève’. Dit is verkeerd en verwarrend woordgebruik. De term ‘Conventies van Genève’ verwijst enkel naar de vier hierboven vermelde Conventies van Genève.
Deze conventie werd specifiek opgesteld om Europese oorlogsvluchtelingen te beschermen die na de Tweede Wereldoorlog tot 1951 nog steeds in andere landen dan hun thuisland leefden. In 1967 werd dit verdrag uitgebreid met een Protocol dat de Conventie uitbreidde tot de hele wereld.
De essentiële bepalingen van dit verdrag zijn dat de VN-organisatie voor vluchtelingen UNHCR bevoegd is om op te treden in de betrokken landen, om de rechten van vluchtelingen te garanderen.
De Conventie garandeert bescherming van vluchtelingen tegen vervolging voor het illegaal betreden van een ander land. Bovendien mag een oorlogsvluchteling niet gedwongen worden naar zijn land van oorsprong terug te keren.
Wijzigen van verdragen
Net als alle andere verdragen kunnen deze Conventies worden gewijzigd, volgens de procedures die er in voorzien zijn. Het wijzigen van verdragen is een langzaam proces. Alle lidstaten moeten er bij betrokken worden. Dit kan soms jarenlang aanslepen.
Zolang een verdrag niet is gewijzigd moet het ongewijzigd en volledig worden gerespecteerd. Alleen een land dat bij de oorspronkelijke ondertekening een specifieke ‘reserve’ heeft laten opnemen in de bijlagen van het verdrag kan eventueel vroeger uit een verdrag stappen.
Deze technische juridische procedures zijn echter niet de kern van het probleem. Onderhandelingen over de wijziging van een verdrag zijn politiek geladen.
Lidstaten die een bestaand verdrag willen wijzigen of verlaten geven immers een politiek signaal aan de andere lidstaten dat tot zware politieke problemen kan leiden. Dat geldt zeker voor verdragen die een hogere morele status hebben verworven.
Morele status van verdragen
Een aantal verdragen hebben in de loop der jaren een hogere morele status verworven waardoor ze als ethisch normerende teksten worden gezien. Dat geldt in de eerste plaats voor de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het VN-Handvest.
De Conventies van Genève horen daar ook bij. Dat betekent dat er wereldwijd een consensus is ontstaan dat ze onaantastbaar zijn, tenzij om ze nog verder uit te breiden.
Het zijn de Conventies van Genève die onder meer de onschendbaarheid van hospitalen, scholen, hulporganisaties en hun personeel en voertuigen opeisen. Het zijn overtredingen van deze Conventies die worden bedoeld wanneer men het in de media over ‘oorlogsmisdaden’ heeft.
De Vierde Conventie van Genève is veel meer dan een juridisch document. Het is een moreel baken voor de internationale gemeenschap. Wie oproept om ze terug af te bouwen, plaatst zich terug in het normerend kader van voor het verdrag, in dit geval voor 1949, meer bepaald in het morele kader van voor de Tweede Wereldoorlog.
Asielrecht, een onaantastbaar mensenrecht
Het asielrecht, zoals het in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens staat en de Conventie betreffende de Vluchtelingen van 1951-1967 staat, maakt eveneens deel uit van deze mondiale morele consensus. Ook landen die de Conventie niet hebben ondertekend worden geacht ze te respecteren.
De kern van de zaak is: een oorlogsvluchteling kan niet kan worden vervolgd voor het illegaal betreden van een ander land en kan niet gedwongen worden terug te keren.
1 Met dank aan de opmerkzame organisaties die me er terecht op wezen dat ik zelf in de naamverwarring ‘Conventie van Genève’ was meegelopen en daarmee het verdrag vergat, dat nu ter discussie staat.
