Je kunt een wet niet evalueren zonder ook het beleid erachter onder de loupe te nemen. Dat is precies wat onderzoekster Victoria Verlinden (UA) deed in haar doctoraatsstudie onder de titel ‘De hoeders van de wet. De rol van instellingen in het wetgevingsproces’. Beleid is ruimer dan enkel de wetgeving die het produceert. Hoe wetgeving tot stand komt, is voor haar even belangrijk.

Wat betekent beleidscultuur voor u?

Victoria Verlinden: “‘Cultuur’ zie ik als gedrag dat gestimuleerd wordt binnen een organisatie en zich op diverse manieren uit. ‘Beleid’ heeft de neiging om wetgeving als enige sturende kracht te zien om iets te verwezenlijken. Is iets niet in een decreet gegoten, dan wordt het niet verwezenlijkt. Beleidscultuur mag echter niet verengd worden tot wetgeving. In Vlaanderen is het voor mij momenteel willen, maar niet kunnen: men beseft dat een nieuwe beleidscultuur nodig is, maar de omslag maken lukt nog niet.”

Wat is het verschil tussen goed bestuur en beleidscultuur?

“Het eerste is uitvoeren: beslissingen nemen en uitvoeren. Het tweede is wat daar achter zit. Daarom is het makkelijker om goed bestuur te beloven dan een mentaliteitswijziging. Je kunt goed besturen binnen wat in essentie een foute beleidscultuur is.”

Zorgen betere regelgeving en structuren voor een beter beleid?

“Of zorgt een beter beleid voor betere regelgeving en structuren? Het beleid is de bron en daaruit vloeit regelgeving voort. Ik denk dat het in twee richtingen werkt.”

Wat is beleidsparticipatie?

“Beleidsparticipatie bij de totstandkoming van wetgeving is niet noodzakelijk beleidsparticipatie. Een beleid moet meer zijn dan de wetgeving die eruit voortvloeit. Je kunt een wet niet succesvol evalueren of beïnvloeden zonder dat ook te doen met het beleid erachter. Participatie kan je dus op meerdere niveaus nastreven, maar die worden niet altijd onderkend.”

Hoe verhoudt het primaat van de politiek zich tegenover beleidscultuur?

“Het primaat van de politiek betekent dat de politiek beslist en de ambtenarij uitvoert, én dat wie beslissingen ondergaat ook betrokken wordt bij het beslissingsproces. Zo creëert politiek een draagvlak en kan ze haar beslissingen verantwoorden. Het primaat van de politiek kan enkel legitiem zijn vanuit algemeen belang en verantwoording, anders hebben beslissingen niet het democratische gehalte dat je zou mogen verwachten.”

“Maar net dat aspect – verantwoording afleggen – wordt vaak vergeten. Het ‘waarom-daarom’ idee doordringt hier de beleidscultuur. Beleidsmakers willen daar wel iets aan veranderen, maar de kwaliteit van de wetgevingsprocessen staat nu eenmaal laag op de politieke prioriteitenlijst.”

“Werkt een regel, dan is ze goed, zo redeneert een politicus. Snelheid van besluitvorming wordt belangrijker gevonden. Ik vind dat een drogreden, want we verliezen veel tijd met het maken van slechte wetgeving: reparatiewetten, vernietigingen, Europese veroordelingen…”

Waarom vinden politici die snelheid zo belangrijk?

“Een legislatuur is kort. Op basis van een regeerakkoord moeten er knopen worden doorgehakt. Advies vragen aan Raad van State of adviesraden is in de ogen van verkozen politici tijdverlies – en dan moeten de wetten ook nog goedgekeurd worden.”

“Maar ‘krachtdadig optreden’, zoals een wapenwet aanpassen na een schietincident, leidt tot haken en ogen die achteraf weer aan elkaar gebreid moeten worden. Ik denk dat je ook scoort wanneer je doordacht en degelijk wetgevend werk levert.”

“De media dragen daar evengoed verantwoordelijkheid in. De beleidscultuur mag niet bepaald worden door de heersende politieke ratio. Politieke fracties zouden er best wel vanuit kunnen gaan dat niet iedereen in de fractie individueel en op korte termijn hoeft te scoren.”

Hoe definieer je kwaliteitsvolle wetgeving?

“De Vlaamse regering keurde al in 2000 acht criteria goed die de ambtenarij zou moeten gebruiken. Die zijn voor een deel gebaseerd op OESO-richtlijnen: noodzakelijk en doeltreffend; doelmatig en afgewogen; uitvoerbaar en handhaafbaar; rechtmatig; samenhangend; eenvoudig, duidelijk en toegankelijk; blijvend relevant en actueel en ten slotte onderbouwd en overlegd. Dat laatste is het interessantst voor het middenveld. Mooier kan je het niet stellen.”

Transparantie staat niet in het lijstje? Vooral het resultaat telt, blijkbaar.

“Tja, het moment waarop de opties worden afgewogen blijft in nevelen gehuld. Daarom hebben we ook meer formalisering nodig. Wat is er op een bepaald moment hoe gebeurd? Een consultatiedocument op basis van de Reguleringsimpactanalyse (RIA) zou zichtbaar moeten maken wat er achter de schermen gebeurt.”

“Het zorgvuldigheidsbeginsel is een democratische noodzaak. Politici lijken bang dat je kan traceren hoe een beslissing tot stand kwam. In Nederland heb je het draaiboek voor de wetgeving: iedereen in een administratie heeft daar inzicht in en handelt op basis ervan.”

Volstaan procedures voor een ‘zuiver’ beslissingsproces?

“Procedures worden vaak formalistisch ingevuld en missen daardoor hun doel. Is je beleidscultuur echt doordrongen van de acht regels, dan worden die automatisch aanvaard en toegepast. Wetgeving zou gemaakt moeten worden door ambtenaren die daar voor opgeleid zijn. Zo kan je als beleidsmaker precieze prognoses communiceren over hoelang het gaat duren voor een beslissing uitvoerbaar wordt.”

“Een administratie heeft daarin meer ervaring en knowhow dan een kabinet, maar je moet politici ook geruststellen dat bureaucratie hun keuzerecht niet afremt. Stel dat er drie opties op tafel liggen, en niet de meest logische optie wordt gekozen: moet kunnen, mits die beslissing te verantwoorden valt.”

“Via projectteams met kabinetmedewerkers, wetgevingsambtenaren of -juristen en inhoudelijke experts kun je vermijden dat een dossier een bepaalde richting ingaat en uiteindelijk toch botst op een njet van de Raad van State. Onafhankelijke projectmanagers voor wetgevend werk zouden nog mooier zijn.”

Is een Nederlands model zonder kabinetten een optie?

“Logisch dat een minister vertrouwenspersonen nodig heeft, maar interkabinettenwerkgroepen zijn niet per se democratisch: niet-verkozenen die samen dossiers behandelen en hun minister ‘doen’ beslissen. Zo wordt het parlementaire debat omzeild en de scheiding der machten op de helling gezet.”

“Het Vlaams parlement heeft weinig impact op het beleid. Waarom zouden parlementariërs niet de steun kunnen inroepen van strategische adviesraden, middenveldorganisaties die hoorzittingen uitlokken, academisch onderzoek …? Maar dat zie ik niet snel gebeuren, wegens partijpolitieke belangen.”

“Toch lijkt meer openheid voor kritiek en advies en daardoor een regering die ook steviger in haar schoenen staat, mij een stap in de goede richting. Je puur beroepen op het primaat van de politiek – daarom – is een zwaktebod.”

Is er een andere beleidscultuur nodig omdat de samenleving verandert?

“Toch wel. Enerzijds heb je een mak parlement, anderzijds een groeiende groep mondige burgers, terwijl dat parlement eigenlijk een afspiegeling moet zijn van de maatschappij en een waakhondfunctie vervullen. Alles wordt complexer, er zijn meer bestuursniveaus, dus moet je meer energie steken in beleidsvoorbereiding. Dan pas kan de beleidscultuur zelf veranderen.”

Waaraan kan het Vlaamse beleidsniveau zich spiegelen?

“Een lokaal dossier met een hoog participatieniveau als de Lange Wapperbrug werkt door, maar dat zegt nog niks over het Vlaamse niveau. Nederland heeft een Academie voor Wetgeving; haar juristen zitten bij de Raad van State, het parlement en in de administratie. Allemaal professionals met dezelfde achtergrond: dat maakt zeker een verschil.”

“De Vlaamse dienst Wetsmatiging maakt werk van cellen Wetskwaliteit en wetgevingsambtenaren, opleidingsmodules over het wetgevingssysteem incluis. Daarmee is er een zaadje geplant. Ik zie ook brood in een opwaardering van de Reguleringsimpactanalyse (RIA), voor meer participatie van de burger en een echt consultatiebeleid. Maar om echt iets te veranderen, moet de minister-president aan de kar trekken.”

En kan het middenveld mee bijdragen aan een andere beleidscultuur?

“Misschien via strategische adviesraden die hun rol anders invullen en meer proactief tewerk gaan om burgers en media wakker te schudden? Zo kan het middenveld zijn klokkenluidersfunctie in ieder geval versterken.”

Victoria Verlinden is onderzoeksmanager bij de faculteit Rechten van de Universiteit Antwerpen (UA).

U kunt deze gratis publicatie ‘It’s the culture, stupid! Sporen naar een andere beleidscultuur’ (84 pagina’s) nog steeds bestellen via de bestelknop op onze website. Vanwege groot succes is onze voorraad momenteel uitgeput, maar we reserveren dan een exemplaar voor u, als we later in herdruk gaan.