Zal
de aangekondigde gegevensuitwisseling het net sluiten rond fiscale
zondaars? Ook voor ontwikkelingslanden is dit een cruciale
ontwikkeling, want net zij zijn – alle verhoudingen in acht genomen
– de grootste slachtoffers van de gaten in het net.
Duidelijk
probleem, complexe oplossing
Het
probleem is klaar en duidelijk: fiscale zondaars verstoppen activa
daar waar de fiscus in eigen land ze niet kan vinden. Dat gaat over
inkomsten die niet werden aangegeven bij de belastingen, maar ook
over de opbrengsten van illegale activiteiten – drugs- of
wapenhandel bijvoorbeeld – die worden witgewassen. De impact
daarvan is gigantisch. Volgens schattingen variëren die
‘ongeoorloofde’ financiële stromen tussen de 8 en 32 duizend
miljard dollar. Meer dan een derde komt uit ontwikkelingslanden.1
De
oplossing voor dat probleem is complex, al vertrekt ze van een
bedrieglijk eenvoudig principe: informatie moet beschikbaar zijn.
Bepaalde informatie moet publiek worden gemaakt (zoals de werkelijke
eigenaars van bedrijven) terwijl andere (bankrekeninggegevens)
vertrouwelijk zal blijven maar wel worden uitgewisseld tussen
administraties. Bovendien moeten ook ontwikkelingslanden deel zijn
van die transparantie zonder ze te reduceren tot louter aanbieders
van informatie. Aangescherpte transparantie is daarnaast één
van de hoekstenen van een echt globaal fiscaal regime waarin geen
plaats meer is voor verstoppertje spelen.
Waar
staan we vandaag?
Onder
impuls van de G20 – de leiders van de twintig machtigste economieën ter
wereld – is automatische uitwisseling van financiële gegevens
uitgegroeid tot de nieuwe internationale norm. Binnen de OESO werd
gewerkt aan een Common Reporting Standard die praktisch vastlegt
welke informatie moet worden uitgewisseld. Parallel met de nieuwe
richtlijnen werd een juridisch platform uitgewerkt dat de wettelijke
basis levert voor de automatische gegevensuitwisseling, het
zogeheten ‘Multilateral Competent Authority Agreement’ (MCAA).
Dat werd ondertekend door 51 landen, waaronder vooral OESO-leden. Ook
België is daarbij en engageerde zich in een groep ‘early adopters’
om in de loop van 2017 informatie uit te wisselen volgens de nieuwe
norm.2
Deze
ontwikkelingen zijn uitermate positief. Toch heeft het systeem een
aantal gebreken. Eerst en vooral werkt het ‘multilaterale’
systeem in de praktijk vooral bilateraal. Landen kunnen elk voor zich
beslissen met welke landen ze gegevens willen uitwisselen. Bekende
belastingparadijzen als de Bahama’s en Zwitserland hebben al gezegd enkel gegevens te zullen uitwisselen wanneer sprake is van
‘sterke politieke en economische banden’.3
Dat ontwikkelingslanden daarbij zullen horen, lijkt bijzonder
twijfelachtig. Ook bestaat het risico dat over inwoners van
belastingparadijzen geen enkele informatie wordt uitgewisseld, wat een
ontsnappingsroute opent, zeker als je weet dat de nationaliteit van
een aantal notoire belastingparadijzen te koop is. Nog een probleem
is de invulling van het begrip ‘confidentialiteit’. In het systeem
bepalen landen elk voor zich of andere landen voldoende garanties
bieden op een confidentiële behandeling van informatie, wat
willekeur en subjectiviteit in de hand werkt.
Een
roadmap voor ontwikkelingslanden
Eind
vorig jaar lanceerde het Globaal Forum – een breed forum
gecoördineerd door de OESO, dat erop toeziet dat landen de geldende
normen op vlak van transparantie respecteren – een roadmap om
ontwikkelingslanden in de automatische uitwisseling van gegevens te
betrekken. Die roadmap bevat drie voorstellen: het aanmoedigen van
ontwikkelingslanden om aan het globaal forum deel te nemen, het
werven van politieke steun voor gegevensuitwisseling en de integratie
van ontwikkelingslanden in het systeem via capaciteitsversterking.4
Hoewel
de verschillende stappen in de roadmap stuk voor stuk zeer waardevol
zijn, is de focus van de OESO wat misplaatst. Die focus ligt vooral
op het tegemoetkomen van de kosten en veel minder op het
minimaliseren van die kosten en maximaliseren van de baten. De OESO
vergeet een cruciaal verschil tussen haar leden en de meeste
ontwikkelingslanden. Het klopt dat rijke landen de kosten van dit
systeem zeer snel recupereren. Alleen al de wetenschap dat
automatische gegevensuitwisseling er komt, zorgt dat
belastingplichtigen meer ijver aan de dag leggen. De
OESO schat dat het ontradend effect van het systeem sinds 2009 al 37
miljard dollar in kas heeft gebracht.5
Dat soort quick-winsituaties zijn minder waarschijnlijk voor
ontwikkelingslanden. Daar heeft de fiscus massa’s werk voor de boeg
vooraleer de informatie kan gebruikt worden. Hoewel de voordelen
proportioneel veel groter zijn voor ontwikkelingslanden, zal het veel
langer duren.
Ook
stelt zich de vraag of het Globaal Forum van de OESO wel het
geschikte forum is. Vandaag zijn 127 landen lid, maar toch is er
sprake van een structureel onevenwicht. OESO-leden hebben immers een
permanente vertegenwoordiging in Parijs, waar de OESO kantoor houdt,
en kennen het klappen van de zweep. Voor heel wat, vooral arme
landen is dat minder evident. Vandaar ook het idee het Globaal Forum
te verschuiven naar de VN, zoals dat al door voormalig VN
secretaris-generaal Kofi Annan werd geformuleerd.6
Politieke
wil zal noodzakelijk zijn om gegevensuitwisseling ook in Afrika ingang te doen laten vinden. Vandaag zet de OESO vooral in op het delen van
ervaringen tussen landen. Toch zal het veel makkelijker zijn om
politieke wil te bouwen wanneer de kosten redelijk blijven en de
voordelen duidelijk zijn. Om dat te kunnen communiceren zijn harde
cijfers nodig. Informatie over de activa van inwoners van
ontwikkelingslanden op offshore rekeningen zijn beschikbaar –
bijvoorbeeld bij de Bank of International Settlements – maar worden
niet gedeeld. Dergelijke gegevens bieden inzicht in de structuur van
belastingontwijking en maken het mogelijk dat ontwikkelingslanden hun
inspanningen doelgerichter kunnen maken.
Capaciteitsopbouw
alleen is niet voldoende. Internationale normen en standaarden moeten
voldoende flexibel zijn, zodat ze ook zinvol kunnen worden toegepast
door administraties met beperkte capaciteit. Een flexibel systeem van
automatische gegevensuitwisseling betekent een echt multilateraal
kader en de mogelijkheid voor tijdelijke niet-wederkerigheid van
gegevensuitwisseling zodat ontwikkelingslanden zich kunnen aanpassen.
Ook rond confidentialiteit moet er één duidelijke, objectieve norm
komen. Vandaag oordeelt elk land op eigen houtje over de
confidentialiteit in andere landen. Dat oordeel is niet zelden
gestoeld op vooroordelen. Nochtans blijkt uit de peer reviews van het
Globaal Forum dat vooral landen als Oostenrijk, Luxemburg, Isle of
Man, Gibraltar en Guernsey slecht scoren op vlak van
confidentialiteit, terwijl Argentinië, Brazilië, Chili, Ghana,
India, Maleisië, Mexico en de Filippijnen wel in orde zijn.7
De
mazen van het net
De
laatste jaren is dus enorm veel vooruitgang geboekt op vlak van
fiscale transparantie. Het net rond fiscale zondaars is zich
inderdaad aan het sluiten. Toch moeten we opletten dat de mazen fijn genoeg blijven, ook en vooral in ontwikkelingslanden.
Initiatieven zoals de automatische gegevensuitwisseling moeten ook de
belangen van ontwikkelingslanden ter harte nemen en vertrekken vanuit
de potentiële baten voor die landen. Dat biedt betere garanties op
succes dan louter externe druk. Ontwikkelingslanden hebben er alle
belang bij om niet uit het systeem geweerd te worden als ze niet als
belastingparadijs willen gebrandmerkt worden.
Ook
voor de Belgische beleidsmakers is het werk niet af. Eerst en vooral
moeten de aangegane engagementen – bijvoorbeeld in de groep van
‘early adopters’ – waargemaakt worden. Tegelijkertijd moet
België haar positie in de OESO gebruiken om te pleiten voor een
nieuwe relatie tussen de OESO en het Globaal Forum met een sterke rol voor
de VN, voor een echt multilateraal initiatief inzake automatische
gegevensuitwisseling met een gedifferentieerde aanpak van
ontwikkelingslanden en een heldere, objectieve norm voor
confidentialiteit. Ook voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking
liggen hier grote uitdagingen. Zo kunnen de mogelijkheden in de
ondersteuning van belastingdiensten en ‘public financial management
systems’ uitgediept worden.
Jan
Van de Poel is beleidsmedewerker
fiscaliteit bij 11.11.11
Bronnen:
1
Zucman, G. (2014), Taxing across borders: Tracking personal wealth
and corporate profits, Journal of Economic Perspectives, 28, 4, p.
139.
2
OECD, Joint
Statement by the Early Adopters Group, August 2014,
http://www.oecd.org/tax/transparency/AEOIjointstatement.pdf
3http://www.tribune242.com/news/2014/oct/31/bahamas-got-everything-needed-on-tax-exchange/;
http://www.admin.ch/aktuell/00089/index.html?lang=en&msg-id=53050
4http://www.oecd.org/tax/transparency/global-forum-AEOI-roadmap-for-developing-countries.pdf
5http://oecdinsights.org/2014/11/14/fairer-taxation-for-trust-the-time-is-now/
6
Report of the High Level Panel on
Financing for Development, 2001,
http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/55/1000
7http://www.oecd.org/tax/transparency/GFannualreport2014.pdf
