De aanloop naar de huidige voorstellen

Deze week, op 2 oktober heeft de Europese Commissie uiteindelijk haar voorstellen voor die sociale dimensie aangekondigd.^[i] Eerder stelde de Commissie in haar ‘Blauwdruk voor een hechte Economische en Monetaire Unie’^[ii] (EMU) dat de coördinatie van en het toezicht op het sociale en werkgelegenheidsbeleid binnen het EMU-bestuur moet worden geïntensiveerd, en de convergentie op deze gebieden moet worden bevorderd. De wens tot uitbouw van de sociale dimensie van de EMU werd door de Europese Raad van regeringsleiders^[iii] en het Europees parlement^[iv] herhaald. EU-commissaris voor werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie László Andor deed voorstellen om die sociale dimensie gestalte te geven, maar die zijn in de uiteindelijke voorstellen sterk afgezwakt. Metis juicht stappen in de richting van meer sociaal Europa toe, maar ziet in deze voorstellen niet de ommekeer die absoluut nodig is.

Geen sociaal Europa = asociaal Europa

De EMU worstelt met een aantal mankementen die het sociale model zwaar onder druk zetten. Ten eerste omvat de muntunie een aantal landen die vanuit een verschillende beginsituatie zijn toegetreden. Ten tweede behoren klassieke instrumenten om een economische politiek te voeren, zoals het aanpassen van de wisselkoers of het rentebeleid, niet langer tot het arsenaal van de lidstaten. En ten derde werken de alternatieve instrumenten, zoals interne devaluatie of arbeidsmobiliteit, vooral voor de door de schuldencrisis getroffen landen ontwrichtend.

Al voor de oprichting van de Eurozone was men er zich van bewust dat de deelnemende landen geen optimale monetaire zone vormden. Daarvoor waren, ondanks de Maastrichtnormen, de onderlinge verschillen te groot. Men troostte zich met de gedachte dat dit in de Verenigde Staten ook niet voor alle staten het geval is. Nochtans is er binnen een muntunie een vorm van economische symmetrie nodig wil men de stabiliteit te garanderen. Verschillen in lonen en prijzen leiden tot verschillen in concurrentiekracht, en men kan dit niet via een muntpolitiek corrigeren. Over die hefboom beschikken de leden van de Eurozone niet langer.

De monetaire politiek van de Eurozone kan onmogelijk voor alle landen een gunstig effect hebben als ze zich in een verschillende economische situatie bevinden. De financiële crisis heeft dit pijnlijk duidelijk gemaakt. De landen die in de problemen komen zien zich dan genoodzaakt om tot andere aanpassingsmechanismen over te gaan dan via de monetaire politiek.

Veel keuze is er dan niet. Arbeidsmobiliteit is er een van. Werklozen, vooral jongeren, kunnen het land in de problemen verlaten en hun toevlucht zoeken in een sterk presterend euroland met een tekort aan arbeidskrachten. Maar binnen Europa werkt dit amper. Cultuur- en taalbarrières bemoeilijken het vinden van een job in een ander land. Rest het recept dat de voorbije jaren alom is toegepast: de zogenaamde interne devaluatie, waarbij zwaar gesaneerd wordt. Het overheidsapparaat wordt afgeslankt, er wordt bespaard op sociale voorzieningen. De lonen dalen, en dit zowel bij ambtenaren als in de privésector. De hoge overheidsschulden in de meeste Europese landen zetten nog meer aan tot soberheidspolitiek. De Europese keuze voor een politiek van afbouw van het overheidstekort, ook in tijden van recessie, en lage inflatie neemt de overheden de instrumenten voor een anticyclisch beleid van extra investeren uit handen.

Deze drie mankementen en het beleid van interne devaluatie hebben negatieve gevolgen, en dit voor heel Europa. Immers, de economieën van de Eurozone zijn sterk met elkaar vergroeid. De binnenlandse vraag daalt dramatisch in de landen die zwaar moeten besparen. Dit heeft een negatief effect op de economieën die naar die landen exporteren, en dat zijn precies de andere Europese landen. Ook landen met een sterkere concurrentiepositie kiezen voor een streng soberheidsbeleid. Nederland is er het bekendste voorbeeld van. De landen in economische problemen zijn ook afhankelijk van de vraag in de sterkere economieën, Duitsland voorop. Maar die geven niet thuis. Wanneer alle landen dezelfde politiek van interne devaluatie hanteren, ontstaat een neerwaartse spiraal van steeds meer besparingen, lagere lonen en uitkeringen, minder consumptie en bijgevolg een slechter presterende economie, wat dan weer resulteert in minder overheidsinkomsten en nood aan extra besparingen. Uiteindelijk resultaat: meer werkloosheid en toenemende armoede in Europa zonder perspectief op een betere toekomst

Het mechanisme van de interne devaluatie wordt vaak met een demagogisch sausje overgoten. Eufemistische termen worden niet geschuwd: structurele hervormingen, loonmatiging, afslanken, ontvetten, saneren, besnoeien, de tering naar de nering zetten. De newspeak van Orwell is niet veraf. De realiteit van de voorgestelde maatregelen is harder dan deze woorden doen vermoeden. Verlaging van de loonkost via loonmatiging tast de koopkracht van de loontrekkenden aan, via lastenverlagingen op arbeid tast het de overheidsinkomsten aan en zet het druk op de welvaartstaat. Pleidooien voor een verlaging van het marginaal tarief van de vennootschapsbelasting of voor een vlaktaks zijn pleidooien voor een feitelijke herverdeling van de welvaart richting de rijksten in onze samenleving. De afbouw van de robuuste welvaartstaat tast het anticyclisch vermogen van de samenleving aan, waarbij tijdens crisissen de binnenlandse vraag op peil blijft, de diepte van de recessie wordt afgevlakt en het leed op het vlak van armoede en tewerkstelling wordt verzacht.

Er is reeds lang behoefte aan meer sociaal Europa. De uitbouw van de Europese eengemaakte markt, de mondialisering en de evoluties qua automatisering en transport hebben de tewerkstelling en bijgevolg de sociale systemen in de lidstaten al onder druk gezet. De creatie van een muntunie heeft dit nog versterkt, de kredietcrisis en daarna de schuldencrisis laten de roep tot lastenverlagingen, ontvetten en afslanken van de overheid en snoeien in de sociale zekerheid oorverdovend klinken. De logica van de markt lijkt dit op te dringen, maar het is de logica van de instellingen die we zelf hebben opgebouwd en van de mechanismen die we zelf in het leven hebben geroepen. Aan die logica gehoorzamen is een politieke keuze, de instellingen aanpassen zodat voor een solidair Europa wordt gekozen evenzeer. De uitbouw van een echte sociale dimensie van de EMU moet dit laatste mogelijk maken.

Dat is waar progressief links Europa voor ijvert. De manier waarop Europa zich heeft ontwikkeld plaatst centrumlinks voor een dilemma. Wie een progressieve, sociale en welvarende toekomst wil in deze gemondialiseerde wereld, is aangewezen op meer internationale samenwerking. We kunnen ons niet afsluiten van de wereld achter een of ander hek en daarbinnen een eiland van gelukzaligheid vormen. Centrumlinks heeft gekozen voor een open houding ten aanzien van internationale samenwerking, voor meer Europese integratie. Maar de sociale dimensie van dat project is daarbij vergeten. In de landen met een sterk uitgebouwde sociale bescherming had men geen behoefte aan een sociaal Europa dat mogelijk voor een harmonisatie naar beneden toe zou zorgen, elders had men er wegens precies de omgekeerde redenen geen zin in. Dit is tot op zekere hoogte begrijpelijk. Het sociaal model in elk van de Europese lidstaten is in de loop van vele decennia tot stand gekomen en is ingebed in de lokale tradities en opvattingen over solidariteit. Harmonisatie op dit vlak is veel moeilijker dan technische standaarden gelijkschakelen. Maar we betalen ondertussen een zware prijs voor dat gebrek aan sociale dimensie in Europa. Een gebrek aan ondergrens doet de lonen in sommige sectoren tot een dieptepunt dalen. Het gebrek aan koopkracht versterkt de economische malaise. Binnen de eurozone wordt een sociale dimensie voor centrumlinks zelfs een absolute voorwaarde om nog van een geloofwaardig en enthousiasmerend Europees project te kunnen spreken.

De voorstellen van de Commissie: gewogen en te licht bevonden

Metis is daarom verheugd dat de Commissie een aantal voorstellen doet voor meer sociaal Europa. De erkenning van de noodzaak van een sociale dimensie is al een stap vooruit. Maar intenties zullen niet volstaan. We bekijken daarom de voorgestelde maatregelen wat nader.

Indicatoren rond sociale politiek en tewerkstelling

In het voorstel van de Commissie wil men werkgelegenheid en sociale politiek versterken binnen de procedure van het Europese Semester. Dit is de jaarlijkse cyclus waarmee de mate waarin de lidstaten evolueren in de richting van de doelstellingen van de EU 2020 Strategie nagegaan wordt en wordt gecontroleerd of ze geen buitensporig begrotingstekort of macro-economische onevenwichtigheden vertonen. Hierin zijn al doelstellingen rond o.a. werkgelegenheid, armoede en onderwijs opgenomen, en dit vormt dus weinig nieuws.

De procedure rond macro-economische onevenwichtigheden, die deel uitmaakt van de zogenaamde sixpack, kan leiden tot het opzetten van een dwingende procedure excessieve onevenwichtigheden, al is dat tot op heden in geen enkele lidstaat gebeurd. Er wordt aangevangen met een ‘Alert Mechanism Report’, en daarvoor worden vier indicatoren voorgesteld: naast drie aan de arbeidsmarkt gerelateerde indicatoren zou ook het ‘risico op armoede en sociale exclusie’ opgenomen worden. Wanneer onevenwichtigheden worden vastgesteld volgt een ‘In-Depth Review’, en daarvoor worden sociale indicatoren aangekondigd zonder deze concreet te benoemen. We stellen dus vast dat bij een procedure die weliswaar in een latere fase dwingend kan zijn, sociale indicatoren enkel in de allereerste fase geëxpliciteerd worden. Daarbij wordt dan nog hoofdzakelijk de nadruk gelegd op werkgelegenheidsindicatoren, waardoor dit alles wel heel sterk kadert binnen het huidige beleid.

Verder wordt ook de ontwikkeling van een scorebord geïntroduceerd, om problemen rond werkgelegenheid en sociale politiek te detecteren en de coördinatie rond beide te versterken. Dit wordt opgenomen in het ‘Joint Employment Report’ (JER). Vooral problemen op sociaal vlak en rond tewerkstelling die ook buiten de landsgrenzen effecten hebben moeten volgens de Commissie tijdig worden opgespoord. De vermelde indicatoren zijn werkloosheid, jeugdwerkloosheid, beschikbaar inkomen van de huishoudens, inkomensongelijkheid en het aandeel mensen in de arbeidsleeftijd met armoederisico. Ook de JER kadert in de Europese Semester en blijft, in tegenstelling tot indicatoren rond begrotingstekort en overheidsschuld waar boetes aan verbonden zijn, vrijblijvend. En ook hier wordt alles gekaderd binnen het huidig beleid. De indicatoren worden gekozen in functie van hun impact op werkgelegenheid, sociale cohesie en menselijk kapitaal. De sociale dimensie is slechts functie van het economisch beleid.

Dit huidig beleid sluit aan bij een reductionistische visie op sociaal beleid. Daarbij wordt beweerd dat inzetten op jobs al een Europese sociale agenda op zich vormt. Het pad tot meer jobs zou dan flexibilisering, deregulering en lastenverlagingen zijn. Meer tewerkstelling zou dan automatisch een socialer Europa betekenen. Dit is een valse redenering. Het is een verenging van sociale politiek tot één dimensie, volledig ingekapseld in een vrije marktlogica, zonder sociale correcties. Het negeert verschijnselen in opkomst zoals de working poor, de in vele landen toegenomen ongelijkheid. Dat is niet het traditionele sociale model van de meeste Europese landen, en een afbraak van dat model is niet wat de meeste Europeanen wensen. Het gevaar bestaat dat de voorgestelde indicatoren gebruikt worden om het huidige beleid verder te zetten en de lidstaten nog meer aan te sporen tot flexibilisering, deregulering en lastenverlagingen.

Het Europese budget aanwenden voor de sociale dimensie

Voor de periode 2014-2020 wordt aangekondigd dat Europese fondsen ingezet worden voor de uitbouw van de sociale dimensie van de EMU. Zo zal het Europese Sociale Fonds (ESF) een rol blijven spelen. Dergelijke fondsen zijn niet van dien aard dat ze een fundamentele solidariteit tussen de lidstaten betekenen. In het ESF voor de periode 2007-2013 werd door Europa het meest geld gereserveerd voor Polen met op de tweede plaats … Duitsland. Het Youth Employment Initiative (YEI) zet in op jeugdwerkloosheid. Maar ook dit is een bestaand, weliswaar pas in 2013 gelanceerd initiatief. De aankondiging van de Commissie omvat op dit vlak geen nieuwe zaken.

Arbeidsmobiliteit bevorderen

De arbeidsmobiliteit in de Europese Unie is gering. In de Eurozone zijn 4% van de mensen op arbeidsleeftijd inwoners van een andere lidstaat. De Commissie wil de arbeidsmobiliteit bevorderen. Dat moet gebeuren door het verder wegnemen van barrières zoals al dan niet behoud van sociale rechten. De liberalisering in de dienstensector komt hier ook weer op de agenda.

Metis gelooft niet dat arbeidsmobiliteit een antwoord vormt op de sociale uitdagingen in Europa als dit geïsoleerd wordt bevorderd, en niet ingebed in een sociale harmonisatie op Europees vlak. Het ontstaan van heuse lage loonsectoren in economisch sterke landen zonder minimumloon, waarbij vooral gerekruteerd wordt onder arbeidskrachten uit landen met lagere lonen, belooft weinig goeds. Bovendien worden de culturele en taalbarrières hiermee niet opgeheven.

Voor de landen waar arbeidskrachten vertrekken zou dit zogezegd een goede zaak zijn omdat het de druk op de werkloosheidsuitkeringen verlicht. Maar wanneer een land in de opleiding van haar bevolking geïnvesteerd heeft en zo’n hoogopgeleide jongere vertrekt vervolgens, dan is dat een verlies voor dat land. Bovendien kampen de mediterrane landen, die het meest met een vertrek van arbeidskrachten geconfronteerd dreigen te worden, met lage geboortecijfers en een ernstige vergijzing. Jonge arbeidskrachten op vruchtbare leeftijd zijn de eersten die verhuizen naar een ander land en dragen zo bij aan de vergrijzing van hun land van oorsprong. In een stad als Detroit zagen we onlangs hoe ontvolking tot zware problemen kan leiden. En in de Verenigde Staten zijn er wel transfers tussen staten, terwijl in Europa elk land verantwoordelijk is voor zijn eigen sociaal beleid.

De wortel van de financiële steun, de stok van de structurele hervormingen

De Commissie wil een Convergence and Competitiveness Instrument (CCI) creëren, waarbij financiële steun gekoppeld wordt aan structurele hervormingen. Hiervoor zijn aanpassingen nodig in de Europese wetgeving. Op termijn zou er zo een euro budget ontstaan, dat een stabilisatie-instrument moet vormen tegen asymmetrische schokken. Men voorziet ook de mogelijkheid dat dit zou uitgroeien tot een fonds voor goed afgebakende doelstellingen dat anticyclisch moet werken. Er wordt daarbij verwezen naar het voorbeeld van de Verenigde Staten, waar de federale overheid tussenkomt in de werkloosheidsuitkeringen onder voorwaarden om staten in economische moeilijkheden te ondersteunen.

Dit gaat in de richting van het voorstel van László Andor voor een Europees systeem van werkloosheidsuitkeringen dat als een automatisch stabilisatiemechanisme zou werken en dat Metis elders al verdedigd heeft^[v]. Maar dit is in het document van de Commissie een vage toekomstgedachte, terwijl de concretere beloning van ‘structurele maatregelen’ als onderdeel van de sociale dimensie van de EMU wordt voorgesteld. Het doet ons spontaan denken aan de titel van een bekend boek van Peter Mertens. Metis verwacht concrete Europese solidariteitsmechanismen.

Meer overleg met werkgevers en werknemers

Het is belangrijk dat de sociale partners meer betrokken worden bij het Europese beleid, zoals door de Commissie voorgesteld. Het is een goede zaak dat dit erkend wordt. Maar dan moet met deze stem ook rekening gehouden worden. De sterkste economieën in Europa, zoals de Duitse en de Scandinavische, staan bekend voor hun economisch en sociaal beleid in overleg met werkgevers en werknemers. In het document van de Commissie wordt aangekondigd gebruik te maken van bestaande overlegfora met de sociale partners. Ze worden meer betrokken bij het Europese semester, en ook de lidstaten worden opgeroepen om met de sociale partners in dialoog te gaan omtrent hervormingen en de landspecifieke aanbevelingen.

Een alternatief is mogelijk

Het moge duidelijk zijn dat er veel meer nodig is om het sociale Europa te verwezenlijken. Het is een goede zaak dat sociale indicatoren in bestaande procedures voorzien worden, maar dat levert niets op als het niet om afdwingbare normen gaat waarbij sancties voorzien worden bij niet-naleving.

Metis stelt een alternatief voor. Daarvoor hoeven wij het warm water niet uit te vinden. Zo stelden Frank Bsirske en Klaus Busch recent hun concept voor een verdieping van de sociale dimensie van de Europese Unie voor.^[vi] Zij interpreteren sociale politiek in bredere zin, en bekijken ook de sociale situatie van loontrekkenden voor wat betreft de situatie op de arbeidsmarkt, de evolutie van lonen en inkomens en de sociale bescherming (zoals pensioenen, gezondheidszorg). Indicatoren (met een onderscheid tussen hoofd- en nevenparameters) moeten de ongelijkheid op deze terreinen in kaart brengen, en een reeks instrumenten moeten deze ongelijkheden wegnemen. Deze indicatoren zouden dan jaarlijks voor elke lidstaat bekeken worden, en de verschillen met de historische trends in het betreffende land en met het Europese gemiddelde onderzocht. Per lidstaat worden drempelwaarden voor elk van deze indicatoren vastgelegd, met een set aan corrigerende maatregelen inclusief sancties bij het niet halen van die drempelwaarden. Deze indicatoren dienen om de ongelijkheid in kaart te brengen met als doel deze te verminderen

Voor de arbeidsmarkt worden de werkloosheid, het percentage NEET (een jongere ‘Not in Education, Employment, or Training’) en het aandeel loontrekkenden onder precaire arbeidsvoorwaarden als indicatoren voorzien. Wat betreft de lonen worden dat de reële arbeidskosten per eenheid, het aandeel van de lage lonen sector en de armoedegraad. Tenslotte is er ook een indicator voor de uitgaven voor sociale bescherming per hoofd van de bevolking volgens koopkracht.

Naast deze afdwingbare indicatoren zijn nog meer maatregelen vereist voor de uitbouw van een sociaal Europa. Een Europees minimumloon is daarbij essentieel. Het fenomeen van werkende armen is ontoelaatbaar en ondergraaft compleet het verhaal van het creëren van een sociaal Europa enkel via jobs. Een voorstel waarbij dat minimumloon op 60% van het mediaan inkomen in een lidstaat wordt bepaald is haalbaar en sociaal rechtvaardig. Dit is immers de binnen Europa afgesproken armoedegrens.

Ook de fiscale concurrentie is nefast voor het sociale Europa. De Europese lidstaten profileren zich ten aanzien van elkaar als de fiscaal interessantste plaatsen om buitenlandse investeringen aan te trekken. Net als bij de lonen dreigt ook hier een race to the bottom. Daarom is de invoering van een Europees minimumtarief en een gemeenschappelijke belastinggrondslag in de vennootschapsbelasting, verankerd in EU-verdragen, absoluut noodzakelijk om een sociaal Europa te helpen verwezenlijken.

Ook solidariteitsmechanismen om asymmetrische schokken, zeg maar economische crisissen in bepaalde lidstaten, op te vangen zijn nodig om van een sociaal Europa te kunnen spreken. De economisch meest performante landen kunnen in tijden van economische recessie, door te investeren en de lonen te laten stijgen, de vraag stimuleren, de negatieve spiraal helpen doorbreken en het zo voor de landen in moeilijkheden gemakkelijker maken om hun concurrentiekracht te herstellen. Gemeenschappelijke eurobonds voor de eurozone, waardoor een deel van de staatsschuld gezamenlijk gefinancierd wordt, zou de te betalen rente op obligaties van de landen in moeilijkheden aanzienlijk verlagen. Deze solidariteit ligt bovendien in het verlengde van de logica van een muntunie. Een Europees systeem van werkloosheidsuitkeringen, waar de Commissie vaag naar verwijst, kan ook werken als een automatisch stabilisatiemechanisme. Het helpt asymmetrische schokken in door een plotse opstoot van werkloosheid getroffen landen op te vangen, zonder dat dit blijvende transfers moet teweeg brengen. Bovendien toont zo’n solidariteitsmechanisme concreet de voordelen aan van lidmaatschap van de monetaire unie.

De uitbouw van de sociale dimensie van de EMU is absoluut nodig om van een echte, stabiele economische en monetaire unie te kunnen spreken. De divergerende mechanismen dreigen het draagvlak voor de Europese integratie ernstig te ondermijnen. Metis wil een oproep doen aan partijen, politici, media en kiezers om bij de Europese verkiezingen van volgend jaar aan dit thema zeer veel aandacht te besteden. Zo kan een hoopvol project aangeboden worden aan de Europese burger.

i European Commission, Strenghtening the Social Dimension of the Economic and Monetary Union, 02/10/2013 (Hier te downloaden)

ii European Commission, A Blueprint for a deep and genuine Economic and Monetary Union, 28/11/2012 (Hier te downloaden)

iii European Council 13/14 December 2012, Conclusions, 14/12/2012 (Hier te downloaden)

iv European Parliament, Motion for a European Parliament Resolution, 24/10/2012 (Hier te downloaden)

v Metis, Solidariteit binnen Europa, 31/05/2013 (Hier te downloaden)

vi Frank Bsirske en Klaus Busch: A concept for deepening the social dimension of the European Union, 14/08/2013 (Hier te downloaden)

Metis Instituut is een onfhankelijke denktank