Dit artikel is een jaar oud, maar nog altijd even actueel.
Inleiding
Het merendeel van de arme bevolking in ontwikkelingslanden is voor haar inkomen en dagelijkse voedselvoorziening rechtstreeks afhankelijk van natuurlijke hulpbronnen en landbouwactiviteiten. Landbouwsystemen zijn zeer gevoelig voor klimaatverandering: een aantal gewassen kent nu al een dalende opbrengst en meer en meer landbouwgronden gronden worden ongeschikt voor voedselteelt. Klimaatverandering dreigt inspanningen op het vlak van landbouwontwikkeling en armoedebestrijding te niet te doen. Als het internationale klimaatbeleid een bijdrage wil leveren aan duurzame ontwikkeling, armoedebestrijding en voedselzekerheid, zal het meer gericht moeten worden op de meest kwetsbare bevolking in ontwikkelingslanden. Met de VN-Klimaattop eind 2010 in Cancun, Mexico in zicht (16de COP), belichten we in dit artikel een aantal uitdagingen voor het klimaatbeleid die betrekking hebben op de noden van de kleine landbouwers in het Zuiden.
Landbouw- en klimaatbeleid: een gezamenlijke uitdaging
De uitdaging op mondiaal niveau voor het klimaat- en landbouwbeleid is enorm. Tegen 2050 moet er voedsel beschikbaar zijn voor minstens 9 miljard mensen. In ontwikkelingslanden leeft zo’n 75 per cent van de arme bevolking van de landbouw en dus is deze sector een belangrijke hefboom voor ontwikkeling en voedselzekerheid. Maar tegelijk is landbouw uiterst kwetsbaar voor temperatuurswijzigingen, meer droogtes en overstromingen, toenemende plantenziektes en veranderende seizoenen. Steeds meer landbouwgronden zullen ongeschikt worden voor voedselteelt ten gevolge van klimaatverandering.
De armste bevolking zal daar de zwaarste klappen van ondervinden. Niet alleen hun basisvoedselvoorziening komt in het gedrang. Voor velen onder hen betekent het vermarkten van landbouwgewassen een belangrijke inkomensbron. In Afrika is 65 per cent van de landbouwgrond al gedegradeerd. Globaal zijn 1,7 miljard boeren uiterst kwetsbaar voor de impact van klimaatverandering. Er zijn dringend inspanningen nodig om de landbouwproductie te wapenen tegen de wijzigende weerspatronen, anders dreigen inspanningen op het vlak van landbouwontwikkeling en armoedebestrijding een maat voor niets te worden.
Breder denkkader nodig
Het landbouw- en klimaatbeleid staan dus voor een gezamenlijke uitdaging. Het is verwonderlijk dat deze realiteit pas vrij recent onder ogen gezien werd door de internationale beleidsmakers. Waar de klimaatproblematiek lange tijd binnen de internationale klimaatfora besproken werd, merken we sinds 2008 toenemende aandacht voor klimaatverandering in internationale fora voor voedselzekerheid en landbouw. Het besef groeit dat er een meer coherent en breder denkkader nodig is om het beleid rond klimaatverandering in de landbouwsector vorm te geven. Heel wat initiatieven rond landbouwontwikkeling, voedselzekerheid en klimaat zagen de laatste jaren het licht. In 2009 beloofden rijke landen tijdens de G8-top in L’Aquila 22 miljard US dollar (over 3 jaar gespreid) voor landbouwontwikkeling in het Zuiden. Daarbij kregen ook de uitdagingen van klimaatverandering en het behoud van natuurlijke hulpbronnen aandacht. In 2009 ging het Challenge Program on Climate Change, Agriculture and Food Security (CCAFS) van start, een programma gericht op oplossingen voor de bedreigingen die klimaatverandering stelt aan voedselzekerheid. De prioritaire actie is een tienjarig onderzoeksprogramma om de kwetsbare bevolking te wapenen tegen klimaatverandering en het beleid te ondersteunen in hun acties.
De Wereldvoedseltop eind 2009 belichtte de nood aan aanpassing van de landbouw aan klimaatverandering en de ontwikkeling van een duurzame landbouw, met specifieke focus op kleinschalige boeren en kwetsbare bevolkingsgroepen. In 2010 lanceerden 18 landen een alliantie (Global Research Alliance on Agricultural Greenhouse Gases) ter bevordering van internationale samenwerking en investeringen in emissiereductie en koolstofopslag in landbouw met aandacht voor positieve effecten op voedselzekerheid. Ook op regionaal vlak kregen de linken tussen klimaat en landbouw meer aandacht. In Afrika bijvoorbeeld loopt op initiatief van de Afrikaanse Unie het Comprehensive Africa Development Program (CAADP), een kader voor maatregelen rond landbouw en klimaat. De landbouwsector in Afrika is immers zeer gevoelig aan klimaatverandering, terwijl het overgrote deel van de rurale bevolking economisch afhankelijk is van landbouw. Het inzicht groeit dat keuzes op het vlak van landbouwbeleid niet alleen een belangrijke invloed hebben op de koolstofintensiteit van nationale economieën, maar ook het aanpassingsvermogen van lokale landbouwproducenten aan klimaatverandering mee bepalen.
Linken met voedselzekerheid in het klimaatbeleid?
Het klimaatverdrag erkent reeds sinds ‘92 het belang van voedselzekerheid en de verbanden tussen broeikasgasvermindering, noodzakelijke aanpassing aan de klimaatverandering en duurzame ontwikkeling. Maar dit vertaalde zich na al die jaren nog niet in een globaal klimaatakkoord waarbij duurzame landbouw een volwaardige plaats krijgt en rijke landen ontwikkelingslanden ook voldoende ondersteunen zodat ze zich kunnen wapenen tegen de nieuwe klimaatuitdagingen. In juni 2009 stelde Yvo De Boer, Executive Secretary van de UNFCCC dat de 15de VN-klimaattop te Kopenhagen hét moment moest worden om te verzekeren dat de “win-win effecten” een realiteit zouden worden. Hij bedoelde daarmee specifiek dat inspanningen op het vlak van mitigatie en adaptatie bij kleine boerengemeenschappen tegelijk de voedselzekerheid ten goede moeten komen. De VN-klimaattop van Kopenhagen eind 2009 moest het eindpunt worden van een tweejarig proces opgestart tijdens de 13de COP (Conference of the Parties) in Bali in 2007. De focus lag daarbij op het opstarten van lange termijn samenwerking. De onderhandelingen resulteerden in het Bali Actie Plan dat een werkgroep in het leven riep, de AWG-LCA, met het mandaat om te werken rond een aantal sleutelelementen voor lange termijn samenwerking zoals adaptatie, mitigatie, financiering, technologie en capaciteitsopbouw. In Kopenhagen kon men echter niet tot een bindend akkoord komen. Het proces resulteerde in een mager politiek akkoord over een aantal krijtlijnen die verder nog concreet ingevuld moeten worden .
De 16de VN-klimaattop eind 2010 zal nu het vertrouwen van de ontwikkelingslanden in het proces terug moeten herstellen. Tijdens de intermediaire klimaatonderhandelingen in Bonn (juni 2010) ter voorbereiding van deze COP bespraken de partijen de financieringsarchitectuur voor klimaatmaatregelen in ontwikkelingslanden. Ook werd er gepraat over sector-specifieke acties voor landbouw. Sommige partijen ondersteunden het idee, gelanceerd in Kopenhagen, om een apart werkprogramma op te zetten voor landbouw. In dat werkprogramma zou de impact van landbouw op voedselzekerheid, armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling behandeld worden. Het zou de belangen van achtergestelde landbouwers in ontwikkelingslanden, de rechten van inheemse bevolking en hun traditionele kennis en praktijken erkennen en de samenwerking promoten voor mitigatie en adaptatiemaatregelen die bijdragen tot voedselzekerheid . Dit opent perspectieven voor de verdere onderhandelingen.
Grote kwetsbaarheid van landbouwsystemen in ontwikkelingslanden
In het laatste World Development Report (2010) rond ontwikkeling en klimaatverandering worden onderzoeken aangehaald die tegen 2080 wereldwijd een daling in landbouwproductiviteit met 3 tot 16 per cent voorspellen ten gevolge van klimaatverandering. Maar voor ontwikkelingslanden zou die daling groter zijn, nl. tussen 9 en 21 procent. Een analyse van 12 regio’s waar voedselonzekerheid heerst, wijst uit dat zonder de nodige adaptatiemaatregelen, Azië en Afrika reeds vanaf 2030 sterke dalingen in gewasopbrengst zullen kennen. Het gaat om een aantal gewassen die zeer belangrijk zijn voor de regionale voedselvoorziening zoals tarwe in Zuid-Azië, rijst in Zuidoost Azië en maïs in Zuidelijk Afrika. Volgens projecties voor 2080 zal de oppervlakte landbouwgrond die ongeschikt wordt in Sub-Sahara Afrika nog toenemen met 26 miljoen hectares tot 61 miljoen hectares. Dat is 9 tot 20 procent van het landbouwgebied van die regio.
Regenafhankelijke teelten zullen het zeer zwaar te verduren krijgen en in bepaalde landen voorspelt men zelfs al een halvering van de gewasopbrengsten tegen 2020. Door het veranderen van de seizoenen en de onvoorspelbaarheid van regenval is er bovendien veel onzekerheid bij de boeren over wat er best op welk moment gezaaid wordt en wanneer men best oogst. Bovendien worden bepaalde gewassen gevoeliger voor ziekten.
Problematisch daarbij is dat ontwikkelingslanden, en zeker in Afrika, een geringe capaciteit hebben om zich aan te passen aan deze situatie. Een hele reeks factoren speelt daarbij een rol: zwakke institutionele structuren, armoede, conflicten, beperkte toegang tot kennis, infrastructuur en technologie (UNFCCC 2007). Bovendien kunnen deze factoren op hun beurt nog versterkt worden door klimaatverandering. De dalende gewasopbrengsten en het verlies van geschikte landbouwgrond zal leiden tot een sterke concurrentie voor natuurlijke hulpbronnen en kan daarom ook concentratie van landbezit, grootschalige migratie en conflicten in de hand werken. Klimaatverandering dreigt zo de inspanningen op vlak van ontwikkeling te niet te doen.
Aanpassing in landbouw noodzakelijk op korte termijn
De landbouwsector in ontwikkelingslanden, zeker in kwetsbare gebieden, heeft reeds op zeer korte termijn nood aan kennis en middelen om haar activiteiten aan te passen aan de impact van klimaatverandering. Deze aanpassingsstrategie is een noodzakelijk spoor naast de inspanningen om op mondiale niveau tot een sterke reductie van broeikasgassen te komen zodat verdere destabilisering van het klimaat kan ingedijkt worden .
Aanpassing aan klimaatverandering in de landbouwsector kan gebeuren door activiteiten te ontwikkelen die de impact van klimaatverandering anticiperen of bufferen. Het kan gaan om het aanleggen van dammen, herbebossing en duurzaam bosbeheer, regenwateropvang, het opstarten van rationele irrigatietechnieken en waterbeheer, aanplantingen om erosie tegen te gaan, bodembescherming, windschermen aanleggen, enz. Meer en meer moet ook aandacht gaan naar droogte – en hittebestendige gewaskeuze, het ontwikkelen van nieuwe variëteiten en aanleggen van zaaigoedbanken en plantkwekerijen. Anticiperen op klimaatimpact kan ook door diversificatie van gewassen en het herplannen van grondgebruik. Voor gewassen die zeer gevoelig zijn aan temperatuurswijzigingen zal de teelt moeten verhuizen naar hoger gelegen gebieden. Om de juiste strategieën en activiteiten te kunnen ontwikkelen is toegang tot informatie en een versterking van de capaciteit van de lokale bevolking cruciaal. Aanpassing zal dus zeker ook betrekking moeten hebben op het uitbouwen of versterken van systemen en capaciteiten om problemen op te lossen, bv. het verbeteren van communicatie- en informatiesystemen, planningsprocedures, monitoring en beheer van natuurlijke rijkdommen, maar ook sensibilisering en opleidingen.
Ervaringen van Oxfam (2009) op het terrein leren dat er bij ondersteuning van achtergestelde landbouwproducenten rond klimaatadaptatie prioritair aandacht nodig is in drie domeinen. Vooreerst is het belangrijk om de kennis en ervaring van de lokale bevolking maximaal te valoriseren in het zoeken naar de meest geschikte adaptatiemaatregelen, zoals teelttechnieken, keuze van gewassen, enz. Versterken van netwerken van producenten waarin bestaande kennis en ervaringen gedeeld kunnen worden zijn daarbij cruciaal. De ervaringen met zgn. “community based adaptation” moeten zoveel mogelijk doorstromen in nationale aanpassingsstrategieën Ten tweede hebben achtergestelde landbouwproducenten nood aan toegang tot informatie om de juiste beslissingen te kunnen nemen over toekomstige activiteiten en investeringen, zoals bv. voorspellingen rond de impact van klimaat op landbouwopbrengsten en informatie over nieuwe technieken. Tenslotte hebben ze om de oplossingen te implementeren een faciliterende omgeving nodig, met financiële steun en toegang tot technologische oplossingen.
“Climate proofing” en “pro-poor” adaptatie
Het is belangrijk dat aanpassing aan de klimaatverandering op beleidsniveau goed geïntegreerd wordt in ontwikkelingsprocessen, zodat die bijdragen tot een klimaatrobuuste ontwikkeling. Ontwikkelingsplannen- en interventies moeten dus a.h.w. ook bekeken worden met een klimaatbril.
Ook op het vlak van ontwikkelingssamenwerking kan proactief geïnvesteerd worden in de integratie van aanpassingsnoden in ontwikkelingssamenwerkingsinitiatieven. Bestaande of geplande acties zouden gescreend moeten worden op klimaatrisico’s, het zgn. “climate proof” maken van projecten. In België werd het denkproces binnen de officiële ontwikkelingssamenwerking hierover in 2008 opgestart en leidde tot een rapport met een aantal aanbevelingen (Van Ypersele, 2008). Er werd een interuniversitair en interdisciplinair onderzoeksplatform, KLIMOS, opgericht rond klimaatadaptatie en mitigatie in de ontwikkelingssamenwerking . Het doel van het platform is het uitbouwen van een stevige kennisbasis inzake gevolgen van klimaatverandering voor het Zuiden en het verspreiden van deze kennis onder DGOS, andere overheden, NGO’s en de privésector in Noord en Zuid. Er wordt een instrument ontwikkeld dat de integratie van duurzame ontwikkeling in de officiële ontwikkelingssamenwerking moet ondersteunen en het wordt in eerste instantie toegespitst op klimaatverandering. Het is de bedoeling dat dit instrument ook op termijn zal gebruikt worden door de NGO’s. Voor de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking met partnerlanden werkte het Steunpunt Buitenlands Beleid (Waterloos, 2010) een visie met aanbevelingen uit voor de integratie van aanpassing in ontwikkelingssamenwerking.
Het is belangrijk dat adaptatiebeleid ook voldoende oog heeft voor de onderliggende oorzaken van kwetsbaarheid voor klimaatverandering, zoals armoede, zwakke institutionele structuren, lage educatiegraad, enz.. Armoede bepaalt de kwetsbaarheid ten opzichte van klimaatverandering en beperkt de aanpassingsmogelijkheden. Toegang tot landbouwgrond, financiële middelen, infrastructuren, gezondheidszorg en educatie bepalen in welke mate de lokale bevolking zal kunnen inspelen op de klimaatverandering, in staat zal zijn om klimaatrampen te boven te komen en om op lange termijn aanpassingsmaatregelen te nemen.. Het is dus kwestie van een beleid te voeren dat gelijktijdig armoede en kwetsbaarheid voor klimaatverandering bestrijdt en bijdraagt tot duurzame ontwikkeling, met focus op de sociale dimensie. Men noemt dit ook wel “pro-poor adaptation” of “duurzame” aanpassing.
Reeds in 2001 werd onder het klimaatverdrag gestart met een werkprogramma voor de National Adaptation Programmes of Action (NAPA), nationale programma’s van de Minst Ontwikkelde Landen die de dringende aanpassingsnoden en –activiteiten op een participatieve moeten wijze identificeren, in lijn met milieu- en ontwikkelingsstrategieën. Momenteel zijn er in 44 landen NAPA’s voorbereid en geregistreerd bij de UNFCCC. De plannen werden ontwikkeld met steun van het Least Developed Countries Fund van de UNFCCC. De plannen geven een goed zicht op het belang van de landbouwsector binnen de adaptatienoden van de minst ontwikkelde landen. Het grootste aantal van de voorgestelde projecten in die plannen heeft nl. betrekking op landbouw en voedselzekerheid, de tweede grootste groep betreft projecten rond waterbeheer. Veel aangehaalde maatregelen en projecten zijn: het veranderen van het tijdstip van aanplanten van gewassen, diversificatie van teelten met meer klimaatbestendige variëteiten, investeren in waterbesparende irrigatietechnieken, constructie van reservoirs of dammen, verbeteren van planning van landgebruik, bevorderen van bodembescherming, aanleggen van voedsel- en zadenbanken, voedselverwerking door verbeteren van kleinschalige bedrijven.
Ondanks de vele voorstellen die de minst ontwikkelde landen sinds 2001 gedaan hebben voor financiering van adapatiemaatregelen, geraakt de implementatie van de NAPA’s niet van de grond. Dit heeft te maken met de complexe procedures voor projectformulering en financiering, onvoorspelbare financiering, trage administratieve verwerking en onvoldoende capaciteit van de lokale NAPA-teams. Ze ondervinden moeilijkheden om de adaptatienoden te vertalen in projecten. Een bijkomend probleem is dat er vaak een gebrek is aan coördinatie tussen verschillende departementen en beleidsniveau’s voor de implementatie. Bovendien is het beleid uitgetekend in de NAPA’s niet per se coherent met de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) en andere ontwikkelingsplannen . Er is geen systematische verwijzing in de NAPA’s naar de PRSPs of ontwikkelingsplannen. Anderzijds komt de vermelding van klimaatverandering in de PRSPs of ontwikkelingsplannen zo goed als niet voor.
Naar meer afstemming tussen mitigatie en adaptatie in landbouw
Landbouwactiviteiten zijn niet alleen kwetsbaar voor de klimaatverandering, ze dragen ook in belangrijke mate bij tot de broeikasgasproblematiek. De landbouwontwikkeling staat dus niet enkel voor de uitdaging om geschikte adaptatiemaatregelen te treffen. Het agro-industriële productiemodel dat een groot beslag legt op de ecosystemen moet herzien worden, zodat de broeikasgasuitstoot beperkt wordt en de druk op ecosystemen algemeen vermindert. Het heeft immers weinig zin om enerzijds een reeks maatregelen te nemen om de landbouwsystemen robuuster te maken tegen klimaatverandering, terwijl tegelijk juist die aanpassingscapaciteit van de ecosystemen vernietigd wordt door niet-duurzame landbouwpraktijken.
Zeker 14% van de broeikasgasemissies is afkomstig van de landbouwsector. De ontbossing die gebeurt om plaats te ruimen voor landbouw, vnl. in ontwikkelingslanden, veroorzaakt zeker 17% van de emissies. Samen met die broeikasgasuitstoot leiden de niet duurzame landbouwpraktijken ook tot verlies van biodiversiteit, verlies van capaciteit om koolstof op te slaan in de bodem, aantasting van waterreserves en erosie. Daardoor wordt het voor de landbouwsystemen des te moeilijker om droogte, toenemende plagen, hevige regenval, en stijgende temperaturen op te vangen.
Door prioritair die mitigatiemaatregelen te stimuleren die tegelijk inspelen op adaptatie van landbouwsystemen, kan landbouw de klimaatuitdagingen op een coherente wijze aangaan. Deze aanpak vermindert niet alleen de broeikasgasuitstoot, maar zorgt er tegelijk ook voor dat biodiversiteit wordt hersteld, voedselzekerheid wordt bevorderd en dat de armoede vermindert. Er zijn heel wat mitigatiemaatregelen voor de landbouw die hiervoor in aanmerking komen: aanmoedigen van duurzame landbouwpraktijken die koolstofopslag (in bodem en bovengrondse biomassa) bevorderen, ontmoedigen van ontbossing en belonen van bosbehoud, ontmoedigen van gebruik van kunstmatige bemesters, bevorderen van agrobosbouw en biologische landbouw, enz. In het algemeen komt het erop neer om agro-industriële monocultuur te ontmoedigen en duurzame geïntegreerde landbouw aan te sporen.
Als men bijvoorbeeld het organische materiaal in de bodem bevordert, draagt dit niet alleen bij tot koolstofopslag maar bevordert het ook een betere waterretentie. Agrobosbouw kan de lokale temperaturen verlagen en beschermen tegen erosie, het waterpeil reguleren, maar tegelijk ook de boven- en ondergrondse koolstofsequestratie bevorderen. Het World Agro-Forestry Congres van 2009 in Nairobi stelde dan ook dat het klimaatbeleid niet enkel het verlies van oerbossen, maar ook van bomen op landbouwgrond moet aanpakken. Dat kan bv. door systemen van schaduwteelt in stand te houden, waarbij inheemse boomsoorten zorgen voor een optimale rijping van gewassen en tegelijk meststof leveren aan de bodem. Deze systemen hebben bewezen dat ze heel wat voordelen leveren voor de bodemvruchtbaarheid, biodiversiteit en de waterhuishouding. Door bv. ook fruitbomen als schaduwboom te gebruiken kunnen de boeren tegelijk hun teelt diversifiëren en krijgen ze uitzicht op een bijkomend inkomen op de lokale markt. Eigenlijk bestaan deze praktijken al generaties lang in ontwikkelingslanden. Kleinschalige landbouwers proberen ze in stand te houden, maar ze ondervinden steeds meer druk van de intensieve landbouw.
Mitigatiemaatregelen zijn blind voor bredere duurzaamheidsplaatje
Het uitgangspunt bij beslissingen rond mitigatie zou dus moeten zijn: dragen de mitigatiemaatregelen ook bij tot een globale versterking van de ecosystemen, en dus tot een versterking van de adaptatiecapaciteit en de voedselzekerheid, en wordt de lokale bevolking er beter van? Hiervoor is een nieuwe manier van denken nodig in het beleid. De tot voor kort vrij eenzijdige focus van het klimaatbeleid op reductie van broeikasgassen, zorgde ervoor dat het bredere duurzaamheidsplaatje, uit het oog verloren werd, zoals het geval is bij de implementatie van CDM-projecten (Clean Development Mechanism) en het biobrandstoffenbeleid.
Het gebruik en de productie van biobrandstoffen wordt gestimuleerd omwille van hun vermeende lagere broeikasgasbalans ten opzichte van fossiele brandstoffen. Maar de grootschalige teelt van energiegewassen is een bedreiging voor de biodiversiteit en lokale en globale voedselzekerheid. Een herziening van het beleid dringt zich op op basis van een evaluatie van de effecten op duurzaamheid, inbegrepen voedselzekerheid en biodiversiteit ( Friends of the Earth et al. 2010, FAO-OECD 2010). Het Clean Development Mechanism (CDM) is één van de flexibiliteitsmechanismen onder het Kyoto-Protocol waarbij industrielanden een deel van hun emissiereductie verplichtingen realiseren in ontwikkelingslanden door er te investeren in projecten die de broeikasgasuitstoot verminderen. Volgens het Kyoto-protocol moeten de CDM-projecten bijdragen tot duurzame ontwikkeling in het ontwikkelingsland, maar in de praktijk zijn er weinig duurzame projecten die de lokale gemeenschap ten goede komen.
Een co-benefits benadering voor REDD
Ook m.b.t. het REDD-plus mechansime is er dringend nood aan vooruitgang rond sociale en ecologische randvoorwaarden. REDD-plus is een nieuw instrument in volle ontwikkeling binnen de VN-klimaatonderhandelingen. REDD staat voor Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries . Het principe is eenvoudig: aangezien tropische bossen een belangrijke rol spelen bij mitigatie, moet er een stimulerend beleid gevoerd worden rond bosbehoud. Industrielanden moeten ontwikkelingslanden vergoeden om hun bossen te behouden en zo bijdragen tot een beter klimaat. REDD-“plus” verwijst naar een mechnsime dat naast compensaties voor het vermijden van ontbossing en bosdegradatie ook vergoedingen zou uitbetalen aan ontwikkelingslanden voor het herstel, het duurzaam beheer en de heraanleg van bossen. Het REDD-plus-mechanisme werd opgenomen in het Kopenhagenakkoord, maar er is nog geen eensgezindheid over de sociale en ecologische randvoorwaarden voor de implementatie. Er worden wel al volop pilootprojecten opgestart, waaruit duidelijk wordt op het terrein dat er niet voldoende garanties ingebouwd zijn om de rechten van de lokale bevolking te beschermen en te garanderen dat het mechanisme ook lokale voordelen zal bieden.
Een goed akkoord rond REDD-plus kan een geldstroom van de geïndustrialiseerde landen naar ontwikkelingslanden op gang brengen van vele miljarden Euro’s. Het is dan ook belangrijk dat deze middelen op een doordachte wijze besteed worden, met optimale transparantie en goede monitoring. Lokale gemeenschappen moeten direct voordelen kunnen genieten van de ondersteuning van REDD activiteiten. Steeds meer organisaties pleiten dan ook voor een zgn. “co-benefits” benadering van het mechanisme waarbij de lokale voordelen voor ontwikkelingslanden centraal staan, zoals het behoud van ecosystemen, biodiversiteitbehoud, de rechten van de inheems bevolking en armoedebestrijding. Bovendien is het belangrijk dat de inspanningen rond REDD niets afdoen aan de verantwoordelijkheid van industrielanden voor eigen emissiereducties. Dergelijke benadering zal het draagvlak in ontwikkelingslanden voor een REDD-mechanisme aanzienlijk vergroten.
Kleinschalige agro-ecologsiche landbouw en de milleniumdoelstellingen
De nood aan meer synergie tussen landbouwadaptatie- en -mitigatie enerzijds en voedselzekerheid anderzijds wordt ook besproken naar aanleiding van de millenniumdoelstellingen. De millenniumdoelstellingen, ofwel de United Nations Millennium Development Goals, richten zich op het uitbannen van wereldwijde armoede. Regeringsleiders van 189 landen hebben in september 2000 de United Nations Millennium Declaration ondertekend. Daarmee verbinden zij zich aan het behalen van de doelstellingen. De millenniumdoelstellingen zijn vertaald in acht concrete doelen. Doelstelling 1 gaat over het uitbannen van armoede en honger. Tussen 1990 en 2015 moet het aantal mensen dat honger lijdt en het aantal mensen dat leeft van minder dan 1 dollar per dag gehalveerd worden.
Een breed gedragen rapport van landbouwexperts rond landbouw en milleniumdoelstellingen bevestigt het belang van kleinschalige landbouw voor het oplossen van honger in de wereld en de stijgende vraag naar voedsel. Het IAASTD-rapport (“International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development, 2008) geeft een breed gedragen visie over de toekomst van de landbouw en hoe die de wereldbevolking kan voeden. Het rapport is een initiatief van de Verenigde Naties, de Wereldbank, UNESCO en de Global Environmental Facility. In het rapport onderzoeken meer dan 400 experten uit meer dan 50 landen hoe we beter gebruik kunnen maken van landbouwwetenschap, -kennis en -technologie om honger en armoede te bestrijden en een evenwichtige en duurzame ontwikkeling te bevorderen. Het belang van het rapport valt niet te onderschatten: bij de totstandkoming van het rapport werden zowel beleidsmakers als boeren, industrie, consumenten, wetenschap, ontwikkelings-NGO’s en andere middenveldorganisaties betrokken. De onderzoekers zijn vertrokken van de vaststelling dat ondanks de productiviteitsstijging in de landbouw de afgelopen decennia, het aantal ondervoede mensen wereldwijd toeneemt.
Het rapport komt tot duidelijke conclusies: enkel een multifunctionele, duurzame, kleinschalige en agro-ecologische landbouw kan een antwoord bieden op de honger in de wereld. Het rapport benadrukt dat het huidige industriële landbouwmodel, gebaseerd op het gebruik van grote hoeveelheden kunstmest en pesticiden, geen oplossing is. De onderzoekers besluiten dat we dus moeten inzetten op gediversifieerde en kleinschalige landbouw. Die is zowel op ecologisch, sociaal als economisch vlak de meest duurzame landbouwmethode. Deze vorm van landbouw biedt het meeste garantie op het halen van de millenniumdoelstellingen, produceert het grootste deel van het voedsel op wereldvlak, is het voordeligst voor het milieu en houdt de biodiversiteit in stand. Maar daarvoor is het ook nodig dat een eerlijker wereldhandelssysteem ertoe bijdraagt dat de positie van de achtergestelde landbouwproducenten verbetert.
Rem op investeringen
Ondanks de vele voordelen die agro-ecologische landbouw kan spelen worden er weinig middelen voor uitgetrokken. Enkel 14 procent van de projecten die in 2009 ondersteund werden door de EU m.b.t. voedselzekerheid voor kwetsbare boeren (in totaal zo’n 1 miljard Euro), omvatte een agro-ecologische component. Bovendien is de officiële ontwikkelingshulp voor landbouw over de laatste 20 jaar met 75% teruggelopen en wordt er tweemaal zoveel uitgegeven aan noodhulp dan aan initiatieven rond duurzame landbouw.
Er zijn bovendien een aantal factoren die specifiek de kleinschalige landbouwproducenten belemmert om meer te investeren in duurzame landbouwpraktijken. Soms is het nl. nodig dat er op grotere schaal geïnvesteerd wordt bv. bij irrigatiesystemen, erosiebestrijding, waterbeheer. Het is dan belangrijk dat producentengroepen versterkt worden, zodat ze deze investering op niveau van coöperatieven kunnen aanpakken. Een probleem is ook dat de kosten die gepaard gaan met de initiële investeringsperiode pas voordelen beginnen opleveren op langere termijn, terwijl deze kwetsbare boeren geen financiële buffer hebben. Een mogelijke oplossing hiervoor is het toegankelijk maken van systemen van “Payments for Ecosystem Services” (PES) voor deze groepen. Met deze PES-schema’s sporen overheden of privé-actoren via financiële vergoedingen aan tot investeren in koolstoffixatie, waterbeheer, biodiversiteitbehoud e.d. In de praktijk kan dat de eenvoudige vorm aannemen van een vergoeding voor elke aangeplante boom. Het is dan ook belangrijk dat de achtergestelde landbouwproducenten op de hoogte zijn van dergelijke initiatieven en dat hun stem ook gehoord wordt in consultaties rond beleidsinitiatieven op dit vlak.
Klimaatfinanciering is meer dan vrijwillige hulp: verantwoordelijkheid van rijke landen is uitgangspunt
Ontwikkelde landen hebben in het kader van het klimaatverdrag de verplichting erkend om de additionele aanpassing in ontwikkelingslanden te financieren, gezien hun historische verantwoordelijkheid voor de hoge aanpassingskosten en de ongelijke impact van de klimaatverandering op armen. Het Kopenhagenakkoord belooft nieuwe, additionele, voorspelbare en adequate financiering aan ontwikkelingslanden om actie te kunnen ondernemen op vlak van adaptatie, mitigatie, technologie-ontwikkeling en –transfer en capaciteitsversterking. Er wordt een “snelstratfonds” (de zgn. “fast start financing”) van 30 miljard US dollar vrijgemaakt voor de periode 2010-2012, met een evenwichtige verdeling van fondsen voor mitigatie en adaptatie. Het is de bedoeling dat de adaptatiefondsen prioritair zullen gaan naar de meest kwetsbare ontwikkelingslanden zoals de Minst Ontwikkelde Landen, de kleine eilandstaten en Afrika. Op lange termijn, tegen 2020 wordt een bedrag van 100 miljard US dollar voorzien door de rijke landen voor klimaatmaatregelen in ontwikkelingslanden.
Deze bedragen liggen veel te laag om tegemoet te komen aan de noden van de arme landen. Oxfam (2010) schat dat zeker het dubbele van het bedrag zal nodig zijn tegen 2020. Bovendien bestaat er nog geen eensgezindheid over wat er precies verstaan wordt onder “additionaliteit van de middelen” en welke nieuwe financieringsbronnen men zal gebruiken om die middelen te genereren.
Maar het valt niet te onderschatten hoe belangrijk de effectieve storting van de “fast start financing” middelen is als opstap naar en leerproces voor het inlossen van de beloftes over lange termijn financiering. Er moet nu immers een nieuwe aanpak en benadering concreet gemaakt worden: van de reeds beloofde officiële ontwikkelingshulp naar additionele middelen voor klimaatfinanciering en innovatieve financieringsbronnen; van vrijwillige bijdragen naar wettelijke verplichtingen onder de UNFCCC; van een internationale financiële architectuur waarbij de donoren de meerderheids vertegewoordiging hebben naar evenwaardige vertegenwoordiging van arme landen. Belangrijk is dat deze financiering bestaat uit voorspelbare fondsen, en toegekend wordt in lijn met de prioriteiten van de ontvangende landen .
“Additionaliteit” van de middelen?
Tot nog toe is Europa er echter nog niet in geslaagd om de “fast start finance” op een transparante wijze vorm te geven. De EU beloofde in Kopenhagen een gezamenlijk bedrag van 2,4 miljard Euro per jaar tussen 2010-2012 als bijdrage tot deze korte termijn financiering. Maar intussen slaagde Europa er nog niet in om een gezamenlijke definitie van “additionaliteit van de middelen” te hanteren. Elke lidstaat vult dit principe dus maar in naar eigen goeddunken, waardoor het mogelijk is dat beloften die reeds gedaan werden in het kader van andere internationale afspraken nu ingeschreven worden als klimaatfinanciering. Een aantal industrielanden wil hun klimaatverplichtingen ten aanzien van de ontwikkelingslanden zelfs volledig invullen met leningen, inclusief voor de financiering van adaptatie. Dat gaat uiteraard in tegen de geest van de klimaatconventie. Hierdoor zouden de arme landen nog dieper in schulden kunnen terecht komen. Momenteel zou één vierde van de korte termijnfinanciering toegezegd door de Europese lidstaten bestaan uit leningen. Er is ook geen sprake van een evenwichtige verdeling van de fondsen over mitigatie en adaptatie; het merendeel van de Europese middelen gaat naar mitigatiemaatrergelen.
De correcte interpretatie van de belofte m.b.t. “nieuwe een additionele middelen” onder het Kopenhagenakkoord die in lijn is met de verantwoordelijkheden van de rijke landen zou devolgende zijn: de middelen mogen eerder niet aangekondigd of gebudgetteerd zijn; ze moeten bovenop de engagementen komen die reeds gedaan werden ten opzichte van ontwikkelingslanden, zoals het engagement van de EU om 0,7% van het BNP als officiële ontwikkelingshulp te voorzien tegen 2015. Klimaatverandering legt immers een extra last op de schouders van de ontwikkleingslanden die nog niet in acht genomen werd toe de 0,7% doelstelling vastgelegd werd. Bovendien is klimaatfinanciering veel meer dan hulp, het is een rechtvaardige compensatie voor de ecologische schuld die de industrielanden hebben opgebouwd. Fondsen onder de UNFCCC-mechanismen houden een verplichting in onder international recht, terwijl ontwikkelingsfinanciering voor klimaataanpassing vrijwillig is.
Het is voor de komende klimaatonderhandelingen problematisch dat er geen transparantie is over de beloofde middelen en dat er geen duidelijk rapportagekader is. Ten laatste tegen COP16 zou er dan ook een voortgangsrapport moeten liggen zodat er een monitoring kan gebeuren van de financieringsverplichtingen van de rijke landen. Aangezien er nog geen duidelijke nieuwe financiële architectuur bestaat voor de klimaatfinanciering is het zeker een absoluut minimum dat de beloftes die in het verleden onder de UNFCCC gedaan werden aan de Minst Ontwikkelde Landen ingevuld worden. In 2001 reeds, als onderdeel van de Marrakech Akkoorden, hebben rijke landen beloofd om via het LDC Fund steun te verlenen aan de MOLs, op voorwaarde dat ze Nationale Adaptatie Actieplannen zouden indienen. In totaal zou er 2 miljard USdollar nodig zijn om de NAPAs uit te voeren, maar er werd nog maar 135 miljoen US dollar ontvangen en slechts 31,4 miljoen werd effectief besteed. Ook via het Kyoto Adaptatiefonds, dat in 2010 volledig operationeel moet worden en waarin de ontwikkelingslanden een meerderheid hebben in het bestuur, kan een deel van de korte termijn financiering gekanaliseerd worden.
Financieringskanalen en alternatieve financieringsbronnen
Het Kopenhagenakkoord voorziet wel in de oprichting van een “Green Climate Fund” een nieuw global klimaatfonds, dat moet vermijden dat er een wildgroei ontstaat van financieringskanalen. Op dit ogenlik zijn er verschillende fondsen, zoals het Global Environmental Facility (GEF), de Climate Investment Funds (CIFs) van de Wereldbank, en het Adaptatiefonds van het Kyoto Protocol, enz. Bovendien groeien er een heel aantal multilaterale en bilaterale financieringsinitiatieven rond REDD. In totaal zouden er zo’n 20 verschillende geplande of operationele bilaterale en multilaterale klimaatfondsen zijn (WDR, 2010). Dergelijke versnippering werkt de doeltreffendheid van de hulp tegen en zal een belangrijk aandachtspunt moeten zijn voor de toekomstige onderhandelingen.
Tenslotte is er nog de discussie waar de additionele middelen vandaan moeten komen. Het Kopenhagenakkorod riep een “High Level Panel” in het leven om te rapporteren over alternatieve financieringsbronnen om de beloofde 100 mia US dollar voor lange termijn financiering aan ontwikkelingslanden op te leveren. Zo zouden klimaatmaatregelen bv. gefinancierd kunnen worden via een deel van de opbrengsten van een globale financiële transactietaks. Een taks van 0,05% zou reeds 400 miljard US dollar per jaar kunnen opleveren. Via een systeem van emissiehandel voor de internationale lucht- en scheepvaart, zou 20 tot 30 miljard dollar per jaar kunnen vrijgemaakt worden voor klimaatmaatregelen in het Zuiden. Dit systeem zou de hoeveelheid koolstofuitstoot van deze sectoren plafonneren en hen doen betalen voor elke uitgestoten hoeveelheid CO2.
In december zou er tijdens de COP16 in Mexico een duidelijk en concreet plan op tafel moeten liggen om de beloofde 100 miljard US dollar bijeen te brengen voor klimaatfinanciering in ontwikkelingslanden en dat bedrag zelfs te verdubbelen in functie van de noden van de ontwikkelingslanden. Dit zou de ontwikkelingslanden aanmoedigen om strategieën rond klimaatadaptatie en mitigatie concreet te maken en het sinds Kopenhagen geschade vertrouwen van de ontwikkelingslanden in de onderhandelingen kunnen herstellen.
Tot slot
Rijke landen hebben omwille van hun opgebouwde klimaatschuld als grootste uistoters van broeikasgassen een grote verantwoordelijkheid ten opzichte van ontwikkelingslanden. Ze moeten die landen ondersteunen zodat dringend maatregelen kunnen getroffen worden om hun kwetsbaarheid ten opzichte van klimaatverandering te verminderen. In de context van armoedebestrijding en lokale voedselzekerheid verdienen de noden van de achtergestelde landbouwproducenten in ontwikkelingslanden daarbij speciale aandacht. Het klimaat-, landbouw-, en ontwikkelingsbeleid moet daarom coherenter gemaakt worden en inzetten op het stimuleren van synergie tussen maatregelen m.b.t. klimaatadaptatie-, mitigatie, voedselzekerheid en armoedebestrijdingarmoedebestrijding. Het klimaatverdrag legde hier principes en de engagementen rond vast, maar boekte nauwelijks vooruitgang in de realisatie ervan. Het besef van urgentie kwam pas de laatste jaren op de voorgrond nu de klimaatimpact meer en meer zichtbaar wordt in ontwikkelingslanden. De VN-klimaatconferentie eind dit jaar te Cancun is een belangrijk moment om die linken te versterken en toe te werken naar een verankering in een rechtvaardig internationaal klimaatakkoord.
Saar Van Hauwermeiren is studie- en beleidsmedewerker op de politieke dienst van Oxfam-Wereldwinkels. Ze werkt er rond thema’s m.b.t. eerlijke handel in landbouwgrondstoffen en een rechtvaardig klimaatbeleid vanuit Noord-Zuidperspectief.
Bronnen:
Bage, L. (2010): Climate Change: a growing challenge for development and poverty reduction, International Fund for Agricultural Development.
FAO en OESO (2010): Agricultural outlook 2010-2019.
FAO (2009): FAOSTAT. FAO, Rome
Friends of the Earth, Birdlife, EEB, Oxfam, T&E, Fern (2009): Biofuels. Handle with care, November 2009.
Global Donor Platform for Rural Development (2010): Agriculture and Climate Change. Beyond Copenhagen, Platform Issue Paper, April 2010
International Research Institute for Climate and Society (2007): Climate risk management in Africa: learning from practice, Climate and Society n°1.
IUCN (2010): REDD-plus and benefit sharing, Forest conservation programme, June 2010.
Oxfam International (2009): Beyond Aid: Ensuring adaptation to climate change works for the poor”, September 2009.
Oxfam International (2010): Climate Finance Post-Copenhague – The $100billion questions, Oxfam report May 2010.
Oxfam (2010): Oxfam views on implementation of EU fast start adaptation finance, June 2010.
Pettengell, C. (2010): Climate Change Adaptation, Enabling people living in poverty to adapt, Oxfam Research Report, April 2010.
UNFCCC (2007): Climate Change: Impacts, Vulnerabilities and adaptation in developing Countries.
Van Ypersele, J-P. (2008): Klimaatverandering en het Belgische ontwikkelingssamenwerkingsbeleid: uitdagingen en mogelijkheden. DGOS, Brussel.
Waterloos, E. (2010): Ontwikkelingssamenwerking en de aanpassing aan klimaatverandering, Rapport Steunpunt Buitenlands Beleid, Februari 2010.
World Bank (2010): Development and Climate Change, World Development report 2010.
