Vijftig jaar later blijft Katanga het favoriete jachtterrein voor internationale industriële groepen op zoek naar zeldzame grondstoffen. Nu valt vooral de Chinese aanwezigheid op.

Johanna Jansson, een onafhankelijke onderzoekster uit Stockholm, bestudeert al jaren de aanwezigheid van Chinese investeringen in de Afrikaanse mijnindustrie. In tegenstelling tot de perceptie is er volgens Jansson geen rechtstreeks verband tussen het engagement vanwege de Chinese overheid en de interesse die uitgaat van Chinese privé-ondernemers in de mijnbouwsector van Congo.

Als Chinese investeerders een positieve invloed willen hebben op de algemene ontwikkeling in de regio moeten de omkaderingsprogramma’s drastisch worden opgevoerd en, zegt Jansson, dit zowel door de investeerders zelf als door de Katangese ambtenaren.

Overheidsgestuurde versus privé-investeringen

De Chinese aanwezigheid in Congo kreeg de voorbije twee jaar veel aandacht. Daar waar de bilaterale relaties al van in 2004 bestonden, van kort na het einde van de oorlog die het land had verscheurd, kwamen deze pas in de internationale schijnwerpers in april 2008 toen de beruchte ruilovereenkomst ‘minerals-for-infrastructure’ werd ondertekend. Deze deal werd zo fel besproken in de internationale pers dat ze de overige aspecten van de Chinese activiteiten in het land wat overschaduwde.

De ruilovereenkomst en andere vormen van overheidsgestuurd investeringsengagement in Congo werden vaak ten onrechte toegeschreven aan het bestaande privé-initiatief Chinese Foreign Direct Investment (FDI). Er zijn echter wel onrechtstreeks banden tussen de twee. Beide vormen van investeringsengagement zijn immers ontstaan uit de herstructurering, de liberalisering en de openstelling van de Chinese economie.  Dat heeft Chinese bedrijven ertoe aangezet om buitenlandse mogelijkheden te evalueren.

Toch blijven deze twee vormen van investeringen in Congo in vele andere aspecten erg verschillend. Dit artikel beoogt de aanwezigheid en de impact van Chinese ondernemers in de provincie Katanga te onderzoeken. Het werd gerealiseerd op basis van onderzoek ter plaatse in 2008 en 2009.

Chinese privé-investeringen in de Katangese mijnsector

Het belangrijkste gebied voor Chinese privé-investeringen in Congo is de zuidoostelijke, mineraalrijke provincie Katanga met haar koperhoofdstad Lubumbashi. Het leeuwendeel van de Chinese privé-investeringen via FDI naar Congo gaat naar deze regio.

Hoewel er niet voldoende gegevens voor handen zijn omtrent de exacte waarde van deze investeringen werd bij het onderzoek door ondervraagden verklaard dat Chinese ondernemers 1 tot 5 miljoen dollar hadden geïnvesteerd. Voor oktober 2008, toen ook de economische crisis toesloeg in Katanga, verbleven ongeveer 5.000 Chinese bedrijfsleiders en Chinese werkkrachten in Lubumbashi en de nabijgelegen mijnsteden Likasi en Kolwezi.

De meerderheid van deze ondernemers is betrokken bij de koper- en kobaltexploitatie. Een aantal van hen bediende ook de handelshuizen die ertsen van Congolese tussenhandelaars (de zogenoemde ‘comptoirs’) verkochten aan andere Chinese bedrijven. Het exacte cijfer van dergelijke verwerkende bedrijven, die op dat moment werden geleid door Chinese ondernemers, is niet precies bekend, maar schattingen lopen op tot 70 bedrijven.

De bedrijfsactiviteiten werden op een aantal punten fel bekritiseerd, een discussie waar we nog op terugkomen. Een aantal Chinese bedrijven sloot in Katanga ook akkoorden met Congolese handelaars, die wel beschikken over de nodige toelatingen voor mijnexploitatie, maar niet over de financiële middelen om de ondergrond te onderzoeken en de eventuele exploitatie op te starten.

Het veldonderzoek toonde aan dat voor het losbreken van de financiële crisis, de meerderheid van deze bedrijven al aan grondonderzoek deed en zich voorbereidde op een exploitatie van de mijnsite. 

De economische crisis trof het exportafhankelijke Katanga heel erg vanaf oktober 2008 en daar leden ook de Chinese privé-bedrijven onder. Het merendeel van Chinees-Congolese privé-initiatieven werd tijdelijk stopgezet in afwachting van betere grondstofprijzen op de internationale markten. In december 2008 waren er nog slechts vijf Chinese privé-ondernemingen actief in Katanga. In april 2009 verbleven nog slechts een duizendtal Chinese ondernemers in Lubumbashi, ondanks het feit dat verschillende Chinese bedrijven langzaamaan – en op kleine schaal, de activiteiten konden hervatten.

Tegen juli 2009 bleven om en bij de 30 Chinese ondernemingen betere marktvoorwaarden afwachten. 4 à 5 van hen handelden op kleine schaal en 1 à 2 gingen er failliet. De situatie vertoonde in maart 2010 nog nagenoeg hetzelfde beeld. Volgens een manager van een Chinees bedrijf, zijn enkele ondernemingen nog actief en worden vele van de gesloten fabrieken nog wel beheerd door Chinese managers en Congolese werknemers.

Mijnbouwoperaties economisch leefbaar?

Vermits Chinese ondernemers 4 tot 5 miljoen dollar hebben geïnvesteerd in de fabrieken, hopen zij de productie in de toekomst weer te kunnen opstarten. De geïnterviewde vreesde echter dat het lang niet zeker is of dergelijke mijnbouwoperaties ooit weer economisch leefbaar zullen worden.

In 2008 toonde het veldonderzoek enkele uitzonderingen aan. De Chinese privé-ondernemers die op dat moment nog actief waren in Katanga kregen noch Chinese overheidssteun, noch ondersteuning van China’s belangrijkste handelsbanken. Vele Chinese ondernemers verklaarden dat zij op de hoogte waren dat in de westerse media voornamelijk de idee heerste dat zij volop steun kregen van de Chinese overheid. Zij hielden echter staande dat dit ver af staat van de werkelijkheid in Katanga.

De ondernemers verklaarden dat zij op eigen initiatief poogden samen te werken met de Congolese overheid. Zij geloofden in de commerciële mogelijkheden dankzij de aanwezigheid van zeldzame mineralen.

Dit beeld loopt parallel met de handelwijze van de Chinese privé-organisatie FDI ten overstaan van Afrika in het algemeen. Deze trend werd al eerder opgemerkt door Gu Jing. Een sterke ondernemingsdrive definieert de Chinese privé-investeerders die aanwezig zijn op het continent. Ze observeert dat “het fonds om internationaal te gaan [dit is FDI] weinig toekent aan bedrijven die investeren in Afrika”.

Relaas van ‘parallelle slachtoffers’

De provincie Katanga staat erom bekend een uitdagende woon- en werkomgeving te zijn. Onder de lokale elite en de Chinese expats die werken in Lubumbashi, Likasi en Kolwezi kon ik een patroon onderscheiden dat ik het relaas van ‘parallelle slachtoffers’ noem.

Dit betekent dat aan de ene kant Chinese ondernemers in de Katangese mijnsector opperen dat zij hoogst kwetsbaar zijn als economische spelers in een Congolese omgeving en dat, aan de andere kant, de Congolese elite staande houdt dat de Chinese ondernemers grote problemen creëren in de regio doordat ze lokale wetten niet toepassen of compleet aan hun laars lappen. 

Er zijn tal van aantijgingen aan het adres van Chinese ondernemers in Katanga. Ik zal er enkele bespreken. Bovendien is er momenteel een gebrek aan voldoende gegevens die de beschuldigingen van wangedrag aan weerszijde kunnen onderzoeken. De conclusies van dit artikel moeten zodoende als een eerste onderzoek worden beschouwd.

In de discussie, gebaseerd op bewijsstukken, zal blijken dat er elementen van waarheid zitten in zowel het Chinese als in het Congolese verhaal. Belangrijker nog is dat er, naast het ‘relaas der slachtoffers’, ook een soort samenzwering naar voren komt: de niet-transparante economische relaties tussen Congolese ambtenaren en Chinese investeerders.

Ook al zijn deze economische relaties voor beide partijen bevorderlijk, het resultaat van deze vorm van samenwerking is dat de investeringen niets goeds opleverenden voor de verarmde lokale bevolking na de tijdelijk aangeboden werkgelegenheid.

Alle vertegenwoordigers van Chinese bedrijven die werden geïnterviewd tijdens het veldwerk in 2008 oordeelden dat het een bijzondere evenwichtsoefening is om werkzaam te zijn in Katanga, dat ze over het algemeen beschreven als een zo goed als ‘wetteloos gebied’. Ze verklaarden dat ze bijna dagelijks werden lastig gevallen door corrupte vertegenwoordigers van de Congolese regering en bovendien herhaaldelijk werden geconfronteerd met allerlei misbruiken als een gevolg van de lokale criminaliteit.

Ze beweerden dat ze vaak zware, willekeurige en onwettige boetes (door een ondervraagde beschreven als ‘phantom fines’ – spookboetes) moesten betalen aan lokale Congolese ambtenaren wanneer ze een handelsactiviteit wilden opstarten, voortzetten, of bij het verlengen van vereiste vergunningen, … 

Een van de boetes die ons door een ondervraagde werd aangetoond, eiste van een Chinees bedrijf meer dan 1 miljoen dollar op ten voordele van de Congolese autoriteiten. Uiteindelijk kon die specifieke boete via langdurige onderhandelingen worden verlaagd tot 80.000 dollar.

In februari 2009, tijdens het hoogtepunt van de financiële crisis, toen de wanhoop groeide bij de lokale bevolking in Katanga, vertelde een Chinese manager dat de toestand in de provincie “te vergelijken was met die in een Amerikaanse actiefilm”. Elke avond moesten Congolese bewakingsagenten worden ingehuurd om de fabriek te beschermen tegen gewapende aanvallen van lokale gangsters die herhaaldelijk trachtten in te breken en te plunderen.

Het viel bovendien op dat de Chinese bedrijven die in Katanga actief waren geen steun kregen van de Chinese overheid of van Chinese banken. De Chinese ondervraagden argumenteerden dat ze weinig of geen bijstand kregen van de Chinese ambassade in Kinshasa. Een Chinese bedrijfsleider opperde dat één van zijn collega’s werd gearresteerd door de Congolese politie in Likasi omdat hij had geweigerd smeergeld te betalen.

Toen zijn Congolese collega de Chinese ambassade belde om hulp te vragen, kreeg hij te horen dat hij eerst maar eens perfect Mandarijns moest leren omdat men anders niet op zijn vragen kon antwoorden. Hierna werd de verbinding verbroken.

Dezelfde geïnterviewde verklaarde later dat de Chinese ambassade in Kinshasa enkel oog zou hebben voor zaken die verband houden met de relatie van Congo met Taiwan. Het is niet duidelijk of het gebrek aan contacten tussen Chinese bedrijven in Katanga en de ambassade in Kinshasa te wijten zijn aan een gebrek aan kunde of aan goede wil vanuit de ambassade.

De Chinese ambassadeur in Congo, Wu Zexian, verklaarde dat zijn diensten inderdaad graag meer relaties met de bedrijven in Katanga zou aangaan en dat er zelfs een Chinees consulaat in Lubumbashi zou worden opgericht, maar dat dergelijke beslissingen volledig afhangen van Peking.

“Slachtoffers van een corrupt systeem”

Vertegenwoordigers van Chinese bedrijven laten zich in dit verhaal graag voorstellen als “slachtoffers van een corrupt systeem”. Een systeem waarover ze geen controle hebben. Ook al is het moeilijk de correctheid van deze feiten te achterhalen, de verklaringen zijn uitgebreid en gedetailleerd en er is alle reden om te aan te nemen dat de Chinese ondernemers als ‘nieuwkomers’ in Katanga kwetsbaarder zijn voor de eisen van de lokale ambtenaren dan de reeds lang gevestigde bedrijven.

Het Chinese verhaal wordt echter weerlegd door lokale Congolese ambtenaren en organisaties van de actieve civiele samenleving. Hier komen we nog op terug.

In tegenstelling tot het Chinese relaas, beweert de Congolese elite dat vele Chinese bedrijven problemen veroorzaken in de streek door de lokale wetten niet te respecteren. Begin 2009, vertelde de flamboyante gouverneur van Katanga, Moïse Katumbi, dat een groot aantal Chinese ondernemers in de provincie bedrijven hals over kop had achtergelaten als gevolg van de scherpe daling van de koperprijzen einde 2008.

Hij zei dat hij de Chinezen niet opnieuw zou verwelkomen na de crisis zolang hij gouverneur is, omdat “Katanga geen jungle is”. Hij verklaarde ook dat “voor diegenen die vertrokken als bandieten, die hun belastingen aan de staat niet betaalden, die niets betaalden, geen plaats meer is in mijn provincie”. De bedrijven die het spel correct hadden gespeeld, waren daarentegen wel welkom om terug te keren. 

In een reactie daarop beweerden vertegenwoordigers van Chinese ondernemers in Lubumbashi dat deze aantijgingen niet gerechtvaardigd zijn aangezien deze praktijk slechts bevestigd werd in 1 op de 30 bedrijven die de deuren sloten. Volgens de geïnterviewden waren de vertegenwoordigers van Chinese bedrijven nog altijd aanwezig in Lubumbashi en wachtten ze gewoon betere marktvoorwaarden af.

Het merendeel van de eigenaars was teruggekeerd naar China waarbij ze de bedrijven achterlieten in handen van Chinese managers en lokale Congolese zaakwaarnemers. Vermits dit wederwoord niet kon worden onderzocht, weten we niet in hoeverre dit met de waarheid overeenkomt.

Begunstigden én slachtoffers

In ieder geval zijn zowel de verhalen van de Chinese bedrijven als die van de overheid in Katanga omstreden. De NGO Rights & Accountability in Development (RAID) organiseerde gedetailleerd veldonderzoek in 2008 en 2009 waarbij ze de impact van de Chinese investeringen in Katanga bestudeerde en besloot dat de “Chinese bedrijven zowel de begunstigden als de slachtoffers van het systeem zijn”.

Enerzijds bieden de Chinese bedrijven in Katanga werkgelegenheid voor duizenden Congolezen, wat een schaars goed is in de verarmde provincie. De waarde hiervan werd trouwens erkend door gouverneur Katumbi. Verder uitten vertegenwoordigers van Chinese bedrijven bij herhaling hun wanhoop en frustraties ten overstaan van de overlast die zij ondervinden vanwege de lokale corrupte overheidsambtenaren.

Anderzijds is er ook duidelijk grote mistevredenheid bij de Congolese werknemers van Chinese bedrijven. Vertegenwoordigers van de civiele samenleving in Katanga hadden het vaak over de gewoonte van Chinese bedrijfsvertegenwoordigers om smeergeld te betalen aan corrupte ambtenaren. Een praktijk die het lokale corruptieprobleem alleen maar in stand houdt en nog verhevigt.

RAID merkt op dat Congolese werknemers het hebben over een ‘samenzwering’ tussen de Congolese overheid en Chinese bedrijven. Zij gaven de wijdverspreide praktijk onder Chinese managers aan om smeergeld te betalen aan inspectieagenten, veiligheidsdiensten en leden van de Congolese justitie met als enig doel geschillen op de werkvloer in het voordeel van het management af te handelen.

“Congolese werknemers hebben het over een ‘samenzwering’ tussen de Congolese overheid en Chinese bedrijven”

In de ogen van de lokale bevolking zweren de Chinese bedrijfsleiders dus samen met de corrupte ambtenaren waardoor ze de  zwakke rechtsstaat nog meer uithollen en de socio-economische ontwikkeling van de streek veeleer hinderen dan vooruit te helpen. 

Wat betekent de Chinese aanwezigheid voor de ontwikkeling van Katanga?

De beleidssituatie in Katanga is zeer uitdagend voor investeerders en het is bijzonder moeilijk voor buitenlanders om daar verandering in te brengen. Maar het is ook belangrijk om in te zien dat overzeese bedrijven een rol spelen in het voortzetten van dergelijke patronen.

Inspanningen door Chinese en Congolese aandeelhouders zullen dus noodzakelijk zijn om het hoofd te bieden aan de situatie. De Chinese ambassade zou hierbij een belangrijk en actief verbindingspunt kunnen zijn tussen de Congolese overheid, de burgerbevolking en de betrokken Chinese bedrijven.

Teneinde de positie van China te vrijwaren als een verantwoordelijke internationale speler, zou het in het voordeel van de Chinese overheid zijn om samen te werken met de Chinese zakenwereld in Katanga en zo samen de terechte bekommernissen van de lokale bevolking aan te pakken. De recent opgerichte Chinese Kamer van Koophandel in Lubumbashi zou een gepaste start kunnen betekenen voor een dergelijk engagement.

Wat vaak naar voren komt in discussies in verband met institutionele sociale verantwoordelijkheid (‘corporate social responsibility’ – CSR) en activiteiten van Chinese bedrijven in Afrika is dat het “niet redelijk is om te verwachten dat Chinese bedrijven naar Afrika komen om er betere of stengere regels te implementeren dan die ze thuis hanteren”.

Hoewel dergelijke beweringen niet moreel onderbouwd kunnen worden – maar commerciële vertegenwoordigers kunnen ook niet worden vrijgepleit van de gevolgen van hun daden – heeft deze notie wel de kracht om een verklaring te bieden over de uitvoering van CSR voor Chinese firma’s in de mijnsector van Katanga. Instappen in CSR-activiteiten kan door Chinese bedrijfseigenaars evenwel niet als een noodzaak worden geëvalueerd.

Contactpersonen merkten op dat “in tegenstelling tot westerse tegenhangers, vele Chinese managers die in Congo aankomen, het gewoon zijn de ontberingen te aanschouwen van arbeidsmigranten in de grote Chinese steden […]”.

“Ze lijken daardoor een bijna fatalistische kijk te hebben op de echte problemen in Katanga. Wat ten dele kan verklaren waarom ze zelf geen of nauwelijks actie ondernemen om misbruiken te voorkomen”.

Geïnterviewde Chinese bedrijfsleiders bevestigen inderdaad dat ze er het voordeel niet van inzien om in lokale gemeenschappen te investeren omdat het “weinig waarschijnlijk is dat die extra financiële impulsen gebruikt zouden worden om Congo’s vervallen infrastructuur te herstellen”. Deze houding stemt overeen met Jing Gu’s argument inzake CSR-activiteiten van Chinese bedrijven in Afrika in het algemeen.

Problemen in China zelf

“De oorzaak van dit probleem vindt gedeeltelijk haar oorsprong in de problemen die China in het eigen thuisland heeft met fundamentele arbeidsrechten en verantwoordelijk gedrag van bedrijfsleiding tegenover milieu, samenleving en gemeenschap”.

De reden waarom er amper van CSR-activiteiten sprake is in vele Chinese privé-initiatieven is simpelweg omdat de Chinese eigenaars er het nut niet van inzien. De werkomstandigheden van de Congolese arbeiders verbeteren, zou nochtans enorm kunnen bijdragen tot een algemene gemeenschapsontwikkeling in Katanga.

De meeste Chinese werkgevers zijn er zich wel degelijk van bewust dat ze moeten tegemoetkomen aan de lokale wettelijke vereisten. Vertegenwoordigers van Chinese bedrijven verkondigden in interviews dat ze lokale Congolese werk- en andere reglementeringen zo goed mogelijk wensen te respecteren, maar dat het gezien de niet-transparante bedrijfsomgeving niet eenvoudig is.

Desondanks worden allerlei wettelijke verplichtingen flagrant over het hoofd gezien. Het is duidelijk dat ook het bewust negeren ervan een rol speelt in de houding van vele Chinese bedrijven in Katanga. Dergelijke houding komt uiteraard gemakkelijker voor in een omgeving zoals Congo, waar weinig juridische ondersteuning voorkomt en misbruiken onbestraft blijven.

Het doelbewust negeren van hun verantwoordelijkheden ten opzichte van hun werknemers, de lokale gemeenschap en de omgeving werd slechts zelden bestraft met gerechtelijke stappen.

Er is dus dringend nood aan een verbetering van het regelgevend beleid, zowel aan de zijde van de Chinese investeerders als van de Katangese ambtenaren en statelijke actoren. Dit wettelijke kader kan ertoe bijdragen dat Chinese privé-investeringen de duurzame ontwikkeling van de mineraalrijke provincie Katanga versterken.

Johanna Jansson

Johanna Jansson is een onafhankelijke freelance onderzoekster uit Stockholm. Zij bestudeert de laatste jaren de aanwezigheid van Chinees kapitaal in Afrika, onder meer de Chinese investeringen in Congo’s rijkste mijnprovincie Katanga.

Dit artikel verscheen in originele versie op de website van Pambazuka, Issue 476, http://pambazuka.org/en/category/africa_china/63573

(Vertaling uit het Engels door Kathleen Deridder)