Vlaamse ambtenaren op het werk (foto: ACV)
Jean-Paul Gailly, Revue Politique,

Ambtenaren, stakeholders van het democratisch debat

Wanneer heeft een ambtenaar recht van spreken, en wanneer moet hij zijn expertise ter beschikking stellen van het publiek debat? Jean-Paul Gailly over het wantrouwen in de openbare dienst.

dinsdag 12 juli 2022 16:03
Spread the love

Het wantrouwen

Wat vaak op de achtergrond van politieke debatten aan het licht komt is het gigantische wantrouwen dat er rond openbare diensten bestaat.

Eerst en vooral is er natuurlijk het wantrouwen van burgers voor politieke actoren. De bevolking heeft het gevoel niet voldoende centraal te staan ​​in de bekommernissen van de besluitvormers, maar ook van de openbare diensten, aangezien er belangenvermenging plaatsvindt tussen deze twee groepen, wat in veel opzichten zorgwekkend is.

Vervolgens is er het wantrouwen van werknemers in de openbare dienst voor politieke besluitvormers, aangewakkerd door de vaak gerechtvaardigde angst voor politieke willekeur en uitgeoefende druk, vandaar de spanningen die verband houden met elke evolutie in het statuut van het personeel van de openbare dienst.

En last but not least, is er het wantrouwen van politieke besluitvormers voor de administratie. De politieke actoren lijken letterlijk vast te zitten in hun permanente spel van positionering en hun zoektocht naar de beste machtsverhouding.
Dit wantrouwen beïnvloedt de kwaliteit van hun samenwerking met de openbare diensten, houdt ze op afstand, sluit ze uit van de besluitvorming en vervangt ze door opgeblazen kabinetten. Die lijken over het algemeen disfunctioneel en genereren perverse effecten. Het catalogeren van ambtenaren is een obsessie, het voedt paranoïde gepieker: een ambtenaar is “gekleurd” of hij bestaat niet, en men moet op zijn hoede zijn voor ambtenaren van andere “kleuren”.

Het catalogeren van ambtenaren is een obsessie, het voedt paranoïde gepieker: een ambtenaar is “gekleurd” of hij bestaat niet, en men moet op zijn hoede zijn voor ambtenaren van andere “kleuren”.

Bovendien lijken de media en de politieke partijen vaak alleen geïnteresseerd in het bestaan ​​van ambtenaren als er zich een crisissituatie voordoet, met de altijd aanwezige verleiding om een ​​zondebok te zoeken.

De ministeriële communicatie gaat in dezelfde richting : informatie met betrekking tot moeilijkheden wordt overgelaten aan de administraties, communicatie met een innovatief karakter is voorbehouden aan de minister, ook als het enkel operationele aspecten betreft. Deze modus operandi versterkt uiteraard de onrechtvaardige clichés die lange tijd werden verspreid met betrekking tot degenen die we graag karikaturiseren zoals in de serie “De collega’s”, terwijl ze veel vaker echte “civil servants” zijn.

Parasiterende ministeriële kabinetten

De tijd dat ministers enkel het recht hadden om zich te omringen met pakweg vijf medewerkers is lang voorbij.
Voor de uitbreiding van ministeriële kabinetten haalt men het vaak aangevoerde argument aan van een teveel aan bureaucratische rompslomp. Maar deze oplossing voor het teveel aan bureaucratie heeft tot gevolg dat er een perfecte vicieuze cirkel ontstaat waardoor dit fenomeen nog wordt versterkt.

Onder het mom van een strijd tegen bureaucratische rompslomp, centraliseren Belgische politieke partijen, inclusief degenen die graag spreken over “beter bestuur” een deel van het werk van de administratie op politiek niveau, in plaats van te investeren in het verhogen van de vaardigheden en de prestaties van de administratie.

Deze aanpak lost de bestaande problemen niet op maar versterkt ze : het versterkt de demotivatie van de ambtenaren en voegt problemen toe die verband houden met de onervarenheid van sommige personeelsleden van de kabinetten en hun vaak onprofessionele organisatie.

De “Copernicus”-hervorming die in de jaren 2000 op federaal niveau werd ingevoerd had moeten leiden tot een vermindering van de rol van de kabinetten en de ontwikkeling van een strategische aanpak binnen de administraties. Er is echter niets gebeurd : dit was ongetwijfeld een grote gemiste kans, terwijl de modernisering van de openbare diensten dringend een verduidelijking van de functies vereiste die zou hebben kunnen bijdragen tot de verbetering van een administratie gericht op een kwaliteitsvol resultaat.

Als we de Belgische situatie vergelijken met andere Europese landen zoals Denemarken of Nederland, blijkt dat ons politiek-administratief systeem perfect zonder ministeriële kabinetten zou kunnen functioneren.

Men heeft “strategische cellen” en “secretariaten” gecreëerd, die slechts nieuwe benamingen zijn voor een en dezelfde realiteit. Ook het aantal medewerkers is blijven toenemen. Bovendien was de oprichting aangekondigd van “strategische raden” bestaande uit ambtenaren en externe deskundigen, om de ministers op de hoogte te houden van belangrijke kwesties. Dit experiment was een mislukking omdat deze organen niet werden geïmplementeerd in de meeste federale overheidsdiensten, en ze zijn dan ook in 2008 opgeheven. Het minste wat we kunnen zeggen is dat we een aarzelende dialoog waarnemen en in sommige gevallen een dovemansgesprek tussen administraties en politieke besluitvormers…

Als we de Belgische situatie vergelijken met andere Europese landen zoals Denemarken of Nederland, blijkt dat ons politiek-administratief systeem perfect zonder ministeriële kabinetten zou kunnen functioneren.

Deontologie en voorbereidingswerk voor het beleid

De expertise van ambtenaren heeft het voordeel dat ze onafhankelijk zijn van belangengroepen waarbij beleidsmakers onderhevig zijn aan intensief lobbywerk, dat ze zorgen voor een opvolging van de wetgeving en van concrete processen op middellange en lange termijn, daar waar politieke besluitvormers enkel focussen op de naaste toekomst en op korte termijn.
Zoals bepaald in hun deontologie, is het immers niet de rol van een administratie of van een ambtenaar om zich te mengen in het politieke besluitvormingsproces, maar om de besluitvormers voor te lichten en hen te informeren over de verschillende mogelijke keuzes en hun gevolgen. Als een beslissing eenmaal is genomen moet ze loyaal worden uitgevoerd, met uitzondering natuurlijk van handelingen die in strijd zijn met de wet of met de grondwet.

In dit verband moet worden benadrukt dat besluitvormers niet graag erkennen dat niet alles tegelijkertijd kan worden gedaan binnen het kader van de beschikbare middelen. De kwestie van tijdlijnen voor de uitvoering van een bepaald beleid of dossier is dan ook een terugkerend onderwerp van discussie. Dit kan natuurlijk niet betekenen dat ambtenaren systematisch naar argumenten zoeken om een ​​politiek idee niet uit te voeren.

Anderzijds is het verdiepen van dit idee, de voor- en nadelen ervan afwegen, in het buitenland de benaderingen opzoeken die daar ontwikkeld worden, zeker een bijdrage tot het op professionele en loyale wijze verduidelijken van de politieke keuzes. Zoals bijvoorbeeld bij de uitwerking van het “Kyoto-Transportplan” dat na de federale verkiezingen van 2007 door de FOD Mobiliteit aan de formateur werd voorgelegd.

Vrijheid van meningsuiting en klokkenluidersregeling

Sinds enige tijd wordt aan ambtenaren een zekere vrijheid van individuele meningsuiting verleend. Ze kunnen vrij spreken en publiceren zonder toestemming van hun hiërarchische oversten, maar er wordt van hen verwacht dat ze zich onthouden van gedrag “dat de waardigheid van hun ambt en het respect voor hun administratie en de autoriteiten schade toebrengt”.

Er wordt vaak gesproken over de “plicht tot terughoudendheid”; de invulling die aan deze begrippen moet worden gegeven is dat een ambtenaar zich vrij en zelfs kritisch kan uitspreken over het functioneren en het optreden van de administratie, maar gematigd moet zijn in zijn of haar uitspraken.

Wanneer moet een individuele ambtenaar “uit zijn schulp komen” en als zodanig spreken in het openbaar debat? Ik onderscheid ten minste twee verschillende scenario’s waarin het mij gerechtvaardigd lijkt om zich in de media uit te spreken, op voorwaarde dat hij/zij zich aan de feiten houdt en dat er geen partijpolitieke connotatie is.

Ofwel heeft de ambtenaar een zekere mate van verantwoordelijkheid en meent hij zich in een onhoudbare situatie van ‘dubbele vrijheidsbeperking’ te bevinden, bijvoorbeeld door het tegelijk toepassen van ambitieuze politieke beslissingen en budgettaire striktheid, waardoor hij niet over voldoende middelen beschikt.

Ofwel maakt hij deel uit van een administratie zonder daarom een bestuursfunctie te hebben, maar maakt hijmelding van de vaststelling van flagrante schendingen van de wet of van de mensenrechten.

Een waardevolle maar weinig bekende expertise

In ons land verwerven en ontwikkelen tienduizenden burgers voortdurend kennis over de wetgeving en regelgeving, over de vakgebieden en de materies die ze bestrijken, over de manier waarop ze worden toegepast, maar ook over de manier waarop openbare diensten in de praktijk werken : de werkprocessen, de te volgen procedures en de manieren van interactie met burgers of bedrijven.

Tijdens publieke debatten wordt meestal onvoldoende rekening gehouden met de binnen de administraties aanwezige expertise. Deze expertise heeft echter een opmerkelijk potentieel ter bevordering van de besluitvorming, de impactstudies of de evaluatie van het overheidsbeleid of zelfs de ontwikkeling van publieke strategieën op middellange of lange termijn.
Hetzelfde geldt voor de parastatalen van de sociale zekerheid en andere autonoom beheerde instanties, hoewel er in dit geval naar mijn mening meer wordt geluisterd, voornamelijk dankzij de afstand tot de politieke macht.

Wat vaak ontbreekt in beleidsdefinities is de aanwezigheid van een strategische langetermijnvisie met duidelijke planning.

Wat vaak ontbreekt in beleidsdefinities is de aanwezigheid van een strategische langetermijnvisie met duidelijke planning. Beslissingen beperken zich vaak tot het omgaan met crisissen die het gevolg zijn van belangrijke gebeurtenissen, of tot politieke blokkeringen.

Sommigen zijn dan ook van mening dat ministeriële kabinetten een perfect voorbeeld zijn van de verkeerde manier om in de openbare sector te investeren. Ze zijn van mening dat de kredieten die momenteel aan de kabinetten worden besteed, veeleer zouden moeten gebruikt worden om experts binnen de openbare sector aan te trekken waar ze hun opleiding, hun kennis en hun netwerken ten dienste van de burger zouden kunnen stellen.

Als deze beslissingen een lange termijn doelstelling formuleren, blijven ze vaak beperkt tot het bepalen van een deadline zonder de bindende stappen te specificeren om het uiteindelijk doel te bereiken (de uitstap uit kernenergie is een goed voorbeeld).

In een dergelijke context worden voorstellen van ambtenaren of administraties ternauwernood aanvaard als op zichzelf staande elementen van het debat, of worden deze soms om partijpolitieke redenen opzij geschoven. Deze zouden de samenleving nochtans wel ten goede kunnen komen, in plaats van regeringen al te vaak hun toevlucht te laten nemen tot particuliere adviesbureaus, wiens voornaamste taak zal zijn om telkens … de administraties te raadplegen, informatie en cijfers van hen te ontvangen en deze vervolgens met een min of meer oordeelkundige externe benadering te benutten.

In plaats van ambtenaren alleen te horen in het kader van parlementaire onderzoekscommissies, zou het parlement er bovendien goed aan doen er regelmatiger voor te kiezen ambtenaren te horen wanneer nieuwe maatregelen of wijzigingen aan de bestaande maatregelen in voorbereiding zijn. Sommige commissies doen dat, maar dit is niet structureel geïntegreerd in hun huidige werkwijze en blijft daarom afhankelijk van een bepaalde aanpak van de voorzitter of van de eisen van bepaalde parlementariërs.

Overigens, wanneer algemene beleidsnota’s over de verschillende onderwerpen door parlementen worden onderzocht, zou de aanwezigheid van deskundigen en/of de desbetreffende leidinggevende ambtenaren de debatten verrijken en zouden deze plaatsvinden met een betere kennis van zaken.

Ontwikkeling van de expertiseopdracht van de overheidsdiensten

Als we de debatten willen verrijken door de inbreng van de expertise van de openbare diensten, lijkt het mij opportuun dat de verbetering zowel de structurele aspecten moet behelzen (met name in de organisatie van de parlementaire procedures, het definiëren van de functies) als de waarden ​en gedragsaspecten (respect, loyaliteit, vertrouwen).

Daarnaast biedt de aanzienlijke digitalisering van de openbare diensten ook kansen voor het gebruik van geanonimiseerde gegevens om de impact van het beleid, de afleveringstermijnen van diensten enz. te beoordelen.

De positieve ervaringen met de deelname van de administraties aan het definiëren en de evaluatie van het overheidsbeleid zijn het resultaat van veranderingen die wereldwijd zijn ingevoerd bij de werking van deze diensten. Zo zijn bijvoorbeeld het belang dat wordt gehecht aan expertisefuncties binnen de openbare diensten, aan het aanmoedigen van constructieve kritische benaderingen, aan de oprichting van kenniscentra, studiediensten of afdelingen met een strategische doel, aan transversale benaderingen binnen de administraties, allemaal belangrijke factoren.

Een ander essentieel punt : het vertrouwen dat overheidsmanagers moeten hebben in het vermogen van hun teams om kwaliteitsvoorstellen te ontwikkelen. Zo heb ik kunnen observeren hoe een team dat op federaal niveau verantwoordelijk was voor het bijzonder wegvervoer, in de jaren 2000 zijn gebruikelijk werkkader kon verlaten om een ​​veldstudie uit te voeren over de mogelijkheden om dit type vervoer uit te voeren via het water; deze analyse maakte het mogelijk om aan te tonen in hoeverre dit type oplossing onderbenut was.

Wat de professionele loopbaan betreft, blijft het Belgische ambtenarenapparaat vastzitten in een benadering waarbij het noodzakelijk is om te solliciteren naar een managementfunctie (van een team of dienst) om te kunnen doorstromen. Dit komt enerzijds niet overeen met de realiteit van de vaardigheden en aspiraties van experts en stelt anderzijds de ontwikkeling van hun kennis en vaardigheden niet op prijs. Deze situatie veranderen zou dan ook een sterke toegevoegde waarde hebben.

Publiek debat, burgerparticipatie en coproductie

Ambtenaren worden opgeroepen om regelmatig zitting te nemen in door de overheid opgerichte overlegorganen, hetzij als deskundigen die bijvoorbeeld de sociale partners bijstaan, hetzij als vertegenwoordigers van hun administratie en als gesprekspartners van beroepssectoren en/of andere administraties. In het tweede geval kan de focus op een bepaald pragmatisme in de administratieve procedures of de controleprocessen veel deontologische valkuilen bevatten.

Sommige belangengroepen kunnen ertoe verleid worden doortastende lobbystrategieën toe te passen, die ertoe zouden kunnen leiden dat de betrokken ambtenaren afwijken van hun aanbevelingen aan de besluitvormers.

Sommige belangengroepen kunnen ertoe verleid worden doortastende lobbystrategieën toe te passen, die ertoe zouden kunnen leiden dat de betrokken ambtenaren afwijken van hun aanbevelingen aan de besluitvormers. Het opstellen van methodologische richtlijnen en waarborgen is dus van groot belang. Deze moeten het mogelijk maken om “gecoproduceerde” oplossingen te bekomen voor organisatorische problemen, bijvoorbeeld bepaalde al te bureaucratische procedures, zonder de doelstellingen en de maatschappelijke impact van het democratisch bepaald beleid te ondermijnen.
Maar er is naar mijn mening een gebied waarop de expertise van openbare diensten zeker baat zou hebben bij de ontwikkeling van deze methodiek, met name op het vlak van burgerparticipatie en het publiek debat over de projecten die de overheid voor ogen heeft, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening, stedenbouw of mobiliteit. Een minder technocratische aanpak, tevredenheidsenquêtes met open vragen, duidelijkere communicatie en meer luisterbereidheid ten opzichte van de burger zouden kunnen leiden tot vormen van “coproductie”-oplossingen voor de uitvoering van de betrokken projecten.

De discussie over de aanschaf van rollend materieel voor openbaar vervoerbedrijven en de aanleg van haltes of stations is daar een goed voorbeeld van. De gedelegeerd bestuurder van de NMBS, Etienne Schouppe, meende in het begin van de jaren 2000 dat deze kwestie “een zaak voor ingenieurs” was (sic).

Als deze laatsten werken vanuit het perspectief waarbij uitsluitend van belang is om een ​​trein of metro correct en veilig van het ene punt naar het andere te laten rijden, is de kans groot dat hun prestaties tot een groot aantal hinderpalen voor de toegankelijkheid van de gebruikers zouden leiden : te hoge opstap van voertuigen, verschillende hoogte van de vloer en van het perron, moeilijke of zelfs onmogelijke toegankelijkheid voor bijna de helft van de gebruikers (kinderwagens, zware invaliden, rolstoelen, mensen die zich moeilijk kunnen verplaatsen, enz.).

Er is ook een grote kans dat de overheid ofwel achteraf moet constateren dat het onmogelijk is om deze situaties te verhelpen (metro Parijs), ofwel er enorme bedragen voor uit moet trekken (liften in de Brusselse metro).

Op basis van mijn persoonlijke ervaring is er echter ook in de methodiek voor de (her)aanleg van infrastructuur of openbare gebouwen aanzienlijke vooruitgang te boeken. Vaak is de eerste plek waar burgers aan het woord komen, daar waar ambtenaren ertoe gebracht worden om een ​​volledig project te presenteren dat al uitvoerig met verschillende instanties is besproken. Een andere veel voorkomende moeilijkheid : de aanwezigheid van lokale politici tijdens dit overleg zorgt voor veel onduidelijkheid bij de discussies.

Waarom zouden we niet, zelfs voordat we de uitvoering van de projecten en de verschillende mogelijke technische oplossingen uitgewerkt hebben, overleg kunnen plegen om te luisteren naar de verwachtingen van de gebruikers en eventueel creatieve processen te installeren, zodat deze kunnen gekoppeld worden aan het ontwerp vooraleer over te gaan tot de formele en essentiële procedures voor het raadplegen van de verschillende belanghebbenden ?

De expertise van de openbare diensten zou hier op verschillende niveaus baat bij hebben : niet alleen voor hun imago, maar ook voor de efficiëntie van hun optreden en de kwaliteit van hun prestaties.

Socioloog Jean-Paul Gailly, redactielid van het tijdschrift Politique is gans zijn professionele loopbaan actief geweest in de openbare dienst.

Dit is een ingekorte versie van het artikel in Revue Politique, mei 2022. Vertaling Freddy Leunis.

Creative Commons

take down
the paywall
steun ons nu!