De Doharonde die multilaterale afspraken over een verdere liberalisering van de wereldhandel beoogt zit sinds een tijdje in het slop en er is nauwelijks uitzicht dat er de komende jaren een doorbraak komt.
In de wereldwijde competitie om een ruimere toegang tot markten te bekomen, pogen de grote handelsblokken in een sneltempo bilaterale handelsakkoorden met elkaar en met kleinere groeimarkten af te sluiten, om zo toch de liberalisering te forceren.
De businesswereld stuwt de politici voort en door al dit commercieel geweld dreigen mensenrechten, arbeidsrechten en de bescherming van klimaat en leefmilieu al te dikwijls onder de voeten gelopen te worden. Alleen een permanente waakzaamheid en een combattieve opstelling van vakbonden en ngo’s kan veel onheil voorkomen.
Geen globalisering zonder spelregels
We moeten niet veel moeite doen om mensen er van te overtuigen dat we in een geglobaliseerde samenleving leven. Dat sociale, culturele en economische ontwikkelingen en politieke processen in diverse continenten elkaar wederzijds beïnvloeden. Dit is zeker waar voor de economische dimensie van globalisering en de gevolgen voor werknemers.
Ook al heeft de wereldwijde liberalisering van markten de economische groei bevorderd, de keerzijde van dezelfde medaille is een wereldwijde concurrentie voor jobs, enorme ongelijkheid tussen en binnen landen, en een toenemende kwetsbaarheid voor schokken in de wereldeconomie.
Dit wordt ook beschreven in de Declaration on Social Justice for a Fair Globalisation (2008) van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). Economische globalisering kent winnaars en verliezers, en de uitdaging waar we voor staan is er voor te zorgen dat er een eerlijke uitkomst is, gebaseerd op sociale rechtvaardigheid. Voor iedereen.
Indien we iets geleerd hebben van de voorbije economische en financiële crisis, dan is het wel dat handelsliberalisering niet zonder risico’s verloopt en nood heeft aan duidelijke spelregels.
Aangezien we het in dit artikel zullen hebben over de vrijhandelsakkoorden die de EU sluit met haar partnerlanden, en in welke mate hier wordt verwezen naar de rechten van werknemers, stellen we de essentie van vrijhandel niet in vraag, maar wel het regelgevend kader waarin dit plaats vindt. Dit betekent allerminst dat een discussie over de positieve en negatieve effecten van liberalisering, en de vergelijking met andere economische ontwikkelingsmodellen niet zinvol is.
De IAO ijvert reeds sinds 1919 voor internationale arbeidsregels. Ook andere VN-organisaties zoals de United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) benadrukken al lang de nood aan duidelijke spelregels. In het World Investment Report van 2010, stelt de UNCTAD dat de liberalisering van investeringen enkel kan bijdragen tot duurzame ontwikkeling indien deze begeleid wordt door een passend regelgevend en institutioneel kader.
En ook de Europese Commissie heeft het in haar Europe 2020 Communication: A strategy for smart, sustainable and inclusive growthover een open Europa, waar een internationaal regelgevend kader wordt ervaren als de weg om de positieve effecten van globalisering te benutten in de creatie van groei en tewerkstelling.
Wat echter in de volgende paragrafen duidelijk zal worden is dat de draagwijdte van de voorgestelde regels nogal verschilt, afhankelijk van wat er op het spel staat. En dit hangt niet enkel af van de politieke wil van belangrijke internationale economische spelers zoals de EU, maar ook van de weerstand van het politiek en economisch establishment in ontwikkelingslanden.
Arbeidsvoorzieningen in internationale handels- en investeringsakkoorden
We bekijken van dichterbij één specifiek beleidsinstrument dat wordt gebruikt om de perverse effecten van globalisering tegen te gaan, om er voor te zorgen dat arbeiders in Noord en Zuid niet de dupe zijn: de arbeidsclausules of arbeidsvoorzieningen in internationale handels- en investeringsakkoorden.
Het aantal van deze akkoorden met arbeidsclausules is voorlopig beperkt, maar neemt wel toe. Terwijl enkel 4% van de akkoorden die in werking traden tussen 1995 en 1999 een arbeidsclausule bevatte; is dit gestegen tot 11% voor de periode 2000-2004; en 31% voor de periode 2005-2009. Dit blijft echter de grote minderheid. De bevindingen voor internationale investeringsakkoorden zijn vergelijkbaar.
In een studie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) waar 269 Internationale Investeringsakkoorden (IIA’s) onder de loep worden genomen, blijkt dat meer dan de helft van de landen onder studie (23 op 39) geen referentie maakt naar de rechten van werknemers, de bescherming van de omgeving, of anti-corruptie maatregelen. Wanneer wel een verwijzing wordt gemaakt, is deze erg beperkt.
Een actuele discussie
Hoe brengt de EU het er van af in haar handels- en investeringsakkoorden met derde landen? De handelsakkoorden vallen reeds onder het gemeenschappelijk handelsbeleid van de EU. Ook een aantal investeringsthema’s (bijvoorbeeld de toegang tot de markt) maken sinds enige tijd deel uit van de EU-handelsakkoorden.
De eigenlijke bevoegdheid om internationale investeringsakkoorden af te sluiten werd door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 overgeheveld van het nationale niveau naar het Europese.
Voordien sloten de Europese lidstaten investeringsakkoorden met een hoeveelheid aan landen en dit hoofdzakelijk om de bescherming van investeringen veilig te stellen. Momenteel bestaan er zo’n 1200 van deze bilaterale investeringsakkoorden.
Dit verandert, nu de EU de exclusieve bevoegdheid verwerft over het sluiten van internationale investeringsakkoorden. Hoe de toekomstige Europese investeringsakkoorden er zullen uitzien is nu nog niet duidelijk, maar de Europese Commissie is alvast volop bezig om de beleidslijnen hierover uit te schrijven.
De Belgische vakbonden volgen dit samen met een aantal NGO’s verenigd in de Coalitie Waardig Werk en met de internationale vakbeweging van nabij op en ijveren voor het sterker inbouwen van mechanismen om de rechten van werknemers beter te beschermen.
Niet enkel het toekomstige investeringsbeleid van de EU is een “hot issue” op dit moment. Begin oktober werd het vrijhandelsakkoord tussen de EU en Zuid-Korea ondertekend. De onderhandelingen hierover tijdens de voorbije jaren werden in 2009 afgerond en ondertussen keurden ook het Europees Parlement en de Europese Raad het akkoord goed. Het wordt door de Europese Commissie bestempeld als het meest ambitieuze akkoord dat ooit werd onderhandeld door de EU. Maar is dit ook zo indien het gaat over de bescherming van arbeidsrechten?
Waarover gaan de arbeidsclausules?
Wanneer we het hebben over arbeidsclausules, dan verstaan we dit in een ruime zin. Zo definieert de IAO in haar World of Work Report van 2009, ‘labour provisions’ als (i) eender welke arbeidsstandaard die handelt over minimum arbeidsvoorwaarden, de omkadering voor tewerkstelling of arbeidsrechten; (ii) eender welke norm onder nationale wetgeving die handelt over de bescherming van werknemers; en (iii) elk kader tot samenwerking of monitoring hiervan.
Dit betekent dat een arbeidsclausule zowel kan verwijzingen naar nationale arbeidswetgeving als internationale standaarden of conventies, zoals de fundamentele arbeidsnormen (Core Labour Standards - CLS’s) van de IAO. Bovendien maken de verwijzingen tot samenwerking, zoals bvb. het versterken van de capaciteit van het ministerie van arbeid om arbeidscontroles uit te voeren, hier ook deel van uit.
Het akkoord tussen de EU en Zuid-Korea vermeldt de verplichtingen die beide partners aangaan door lid te zijn van de IAO en daardoor de Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work (1998) onderschrijven. Dit is ook zo voor het (voorlopige) EU-Colombia/Peru akkoord.
De IAO 1998 Declaratie omvat de 4 fundamentele arbeidsnormen (CLS’s): het recht op vereniging en collectief overleg; de uitsluiting van alle vormen van gedwongen arbeid; het verbod op kinderarbeid; en discriminatie op de werkvloer. Deze basisnormen worden gezien als een minimum, maar toch sluiten sommige akkoorden bepaalde standaarden uit.
Dit is het geval voor het EU-Chili vrijhandelsakkoord (2003) waar vrijheid van vereniging en collectief overleg worden weggelaten uit het lijstje. Andere akkoorden gaan net verder, door het belang van Waardig Werk te onderlijnen, of door de aandacht te vestigen op de effectieve implementering van alle geratificeerde IAO conventies.
Voor de Andeslanden is migratie een belangrijke dimensie (denk maar aan de Latijns-Amerikaanse migranten in Spanje), hetgeen uitmondde in een verwijzing naar de gelijke behandeling van migrantenarbeiders in het (voorlopige) EU-Colombia/Peru akkoord. Ook de ratificatie van de IAO conventies is nog steeds een thema dat wordt opgenomen (bvb. EU-Korea).
De vakbeweging ijvert echter voor meer, en meer verregaande arbeidsclausules. Zo hameren zij op de inclusie van de IAO prioriteitsconventies (Conventie 122; Conventie 81 and 129 omtrent arbeidsinspectie; en Conventie 144 m.b.t. tripartiet overleg), en een reeks van breed ondersteunde conventies en instrumenten van de IAO (Conventie 155 mbt veiligheid en gezondheid op het werk; Conventie 102 over sociale zekerheid; Conventie 103 omtrent de bescherming van de materniteit; Conventie 135 omtrent de vertegenwoordiging van werknemers; etc.).
Ook de Waardig Werk agenda en de werkelijke opvolging en implementatie hiervan is een strijdpunt voor de werknemersorganisaties.
Op het eerste zicht, is dit al heel wat. De vraag is natuurlijk of dit beloftevol discours ook een reële impact heeft. We onderzoeken dit nader voor twee dimensies: de naleving van arbeidsclausules; en het democratische karakter van de overeenkomsten.
Naleving van arbeidsclausules
Een niet afdwingbare arbeidsclausule levert de werknemers niet veel op. Daarom bestaan er mechanismen om de naleving van arbeidsstandaarden na te gaan en indien nodig af te dwingen. Hoe ver de EU hier in gaat, hangt echter af van akkoord tot akkoord. Om de zaak te vereenvoudigen onderscheiden we drie niveaus.
Een eerste niveau zijn de “zachte” maatregelen, die helemaal niet afdwingbaar zijn. Het gaat hier meestal over instrumenten voor samenwerking of capaciteitsversterking. Daartegenover staat het derde niveau, de “harde” maatregelen.
Hier gaat het over afdwingbare economische sancties of incentives. Zo bieden de GSP+ akkoorden bijvoorbeeld de mogelijkheid om extra markttoegang te verlenen tot de EU, indien de partnerlanden betekenisvolle stappen ondernemen om een lijst van 27 internationale conventies na te leven.
Dit werkt echter ook in de tegengestelde richting: bij het niet-naleven van deze conventies, kunnen handelsbeperkingen opgelegd worden. Deze sanctie werd al toegepast voor Wit-Rusland, Birma en Sri Lanka.
Ook het Economic Partnership Agreement (EPA) tussen de EU en de groep van Caribische landen (CARIFORUM) houdt de mogelijkheid in om economische sancties op te leggen aan die landen die arbeidsrechten met de voeten treden. Deze economische sancties mogen echter geen handelsbeperkingen zijn, maar wel bijvoorbeeld een hap uit het budget voor ontwikkelingssamenwerking.
Een harde aanpak is eerder de uitzondering dan de regel. De artikels i.v.m. arbeidsclausules worden immers meestal uitgesloten van de mechanismen die gebruikt worden voor de beslechting van handelsgeschillen. Dit is bijvoorbeeld het geval voor het EU-Korea akkoord en ook voor het (voorlopige) EU-Colombia/Peru akkoord. Bovendien kunnen de “harde” maatregelen enkel toegepast worden wanneer alle andere mogelijkheden om tot een overeenkomst te komen uitgeput zijn.
Dit brengt ons bij de tussenlaag tussen zachte en harde maatregelen, het tweede niveau van afdwingbaarheid. Het gaat hier dan om de uitoefening van toenemende druk, gaande van een diplomatieke dialoog tussen de twee overheden, tot het aanduiden van een comité van experts om het conflict verder te onderzoeken.
Hier wordt ook soms verwezen naar de rol die de IAO kan spelen (bvb. EU-CARIFORUM). Wanneer ook dit niet tot een oplossing leidt kan er een onderhandelaar aangesteld worden. Pas hierna, kan er eventueel overgestapt worden naar een regulier mechanisme voor het beslechten van conflicten.
De EU maakt dus hoofdzakelijk gebruik van zachte mechanismen, zoals capaciteitsversterking, of oefent een toenemende druk uit via diplomatieke weg, comités van experten of conflictbemiddelaars. Enkel in laatste instantie en eerder uitzonderlijk worden eventueel economische sancties toegepast. Dit laatste blijft een gevoelig punt voor ontwikkelingslanden, die bang zijn voor verdoken protectionisme van de EU.
Om geloofwaardig over te komen, zouden naast de zachte en meer diplomatieke mechanismen, tegelijk harde maatregelen mogelijk moeten zijn. Hier zou evenwel enkel een beroep op gedaan kunnen worden in geval van serieuze en herhaalde niet-naleving, en rekening houdende met de beperkte capaciteit en de budgetbeperkingen van ontwikkelingslanden. Bovendien zou de mogelijkheid voorzien moeten worden om maatregelen specifiek toe te passen op bepaalde sectoren.
Het democratische karakter van handels- en investeringsakkoorden
In het Verdrag van Lissabon wordt het belang erkend van een open, transparante en regelmatig dialoog met de civiele maatschappij, met werknemers en werkgevers, of met andere representatieve organisaties, zoals religieuze organisaties. De betrokkenheid van een ruime waaier van actoren zou de legitimiteit en het democratische karakter van de Europese besluitvorming ten goede komen. Dit idee vindt ook ingang in het domein van de internationale handelsakkoorden van de EU.
Openheid of transparantieis hier een sleutelbegrip. Dit kan niet enkel begrepen worden als openheid in de informatieverstrekking, maar in het volledige besluitvormingsproces, wat meteen al een hachelijk punt is.
Middenveldorganisaties worden min of meer betrokken bij dit proces via publieke debatten, conferenties en, ad hoc informatiesessies georganiseerd door de Europese Commissie. Het debat verloopt ook meer geïnstitutionaliseerd via het Europese Parlement of (eerder uitzonderlijk) via de sociale dialoog.
De betrokkenheid is echter dikwijls beperkt, en de informatie over bijvoorbeeld onderhandelingsagenda’s of impactstudies is moeilijk toegankelijk. Ook in de implementatie van de akkoorden is er een gebrek aan transparantie.
Het middenveld ijvert dan ook voor meer openheid i.v.m. de economische impact of de naleving van arbeidsnormen, vraagt dat de resultaten van de geschillenbeslechting openbaar gemaakt worden en wil dat behalve investeerders en staten ook andere stakeholders (werknemersorganisaties, NGO’s, lokale gemeenschappen) als betrokken partij toegang hebben tot de mechanismen voor geschillenbeslechting.
Ook al vinden deze principes tot op een zekere hoogte ingang in de handelsakkoorden van de EU, deze blijven beperkt. Het akkoord tussen de EU en Korea heeft het bijvoorbeeld over het bekend maken van arbeidswetgeving.
Het EU-CARIFORUM akkoord stelt dat de geschillenbeslechting toegankelijk moet zijn voor het publiek (echter met een addertje onder het gras: “tenzij de partijen anders beslissen”), dat geïnteresseerde partijen hun opinies kunnen indienen en dat de resultaten publiek gemaakt moeten worden.
De bilaterale investeringsakkoorden worden het sterkst gekenmerkt door een onevenwichtige toegankelijkheid van de geschillenbeslechting. Terwijl private investeerders een overheid kunnen aanklagen voor het schenden van hun rechten, kunnen werknemersorganisaties dit niet om de naleving van arbeidsrechten aan te kaarten.
Onder het GSP schema wordt de betrokkenheid van de civiele maatschappij bij deze beslechtingmechanismen beperkt tot het recht om schendingen van bepaalde conventies te rapporteren. Andere akkoorden verplichten de partijen om de toegang tot nationale rechtbanken te garanderen voor individuen wiens rechten geschonden worden (ontwerp EU-Canada akkoord).
En dit brengt ons tot een tweede item dat centraal staat in het debat over het democratische karakter van de EU handels- en investeringsakkoorden: de institutionalisering van de inspraak van stakeholders.
Het EU-Korea akkoord heeft het bijvoorbeeld over het opzetten van een middenveld forum; eerder hadden we het al over de ad hoc meetings die de EC organiseert; of het gedeeltelijk en voorwaardelijk openen van geschillenbeslechting voor het publiek.
Bovendien voorziet het EU-Korea akkoord in het opzetten van een contactpunt bij de overheid, en een subcomité dat het hoofdstuk “Handel en Duurzame Ontwikkeling” opvolgt. Dit comité kan de civiele maatschappij betrekken via bestaande of nieuwe mechanismen, maar weeral met een addertje onder het gras: “as it seems appropriate”.
Goede institutionalisering zou moeten gaan over het consolideren van rechten via mechanismen met “voice and vote”. Hier scoort de EU erg zwak. Enkel het EU-CARIFORUM akkoord voorziet niet enkel in een interparlementaire dialoog via de EU-CARIFORUM Parliamentary Commission, maar ook in een EU-CARIFORUM consultatief comité, waar de sociale partners in vertegenwoordigd zijn.
Dit zijn zonder twijfel meer geïnstitutionaliseerde mechanismen om alternatieve stemmen toe te laten. Het valt echter nog af te wachten, welke vorm dit consultatief comité zal aannemen en of het werkelijk op de agenda zal kunnen wegen. Een ander voorbeeld zijn de bestaande nationale mechanismen van sociale dialoog of internationale initiatieven van tripartisme (bvb. IAO, Internationale Ondernemingsraden, of International Framework Agreements-IFA’s).
Conclusie
Er is al een lange weg afgelegd om de rechten van werknemers te beschermen in de internationale handelsakkoorden van de EU. De meer recente akkoorden bevatten een hoofdstuk dat gaat over de rechten van werknemers, en dit is alvast een stap in de goede richting.
Er zijn echter nog heel wat uitdagingen voor de toekomst. De EU zou best uitgaan van een modelakkoord waarin de minimumvereisten inzake arbeidsclausules opgelijst staan. De effectieve bescherming van arbeidsrechten, via toegankelijke klachtenprocedures, onafhankelijke internationale jurisdictie en de mogelijkheid van daadwerkelijke sancties is absoluut noodzakelijk.
De verantwoordelijkheid van Europese multinationale ondernemingen inzake hun optreden buiten de EU moet sterker juridisch afgebakend worden. Sancties tegen eigen Europese ondernemingen zijn voor handelspartners veel geloofwaardiger en minder bedreigend dan sancties tegen (soms zwakke) staten.
Omvattende arbeidsclausules, met een omschrijving van de verantwoordelijkheid van landen zowel als van private actoren, moeten ook opgenomen worden in de toekomstige investeringsakkoorden van de EU. De implementatie van deze arbeidsclausules is een verdere stap, waarvoor zo goed als alles nog moet gebeuren.
We denken hierbij vooral aan een systematische opvolging van de arbeidsrechten in samenwerking met de IAO, een verhoogde betrokkenheid van de sociale partners in de onderhandelings- en uitvoeringsfase en vooral het voorzien van sterkere juridische mechanismen om de arbeidsclausules t.a.v. staten en multinationale ondernemingen effectief afdwingbaar te maken.
Renaat Hanssens is adviseur studiedienst ACV
Thomas Miessen werkt bij ACV internationaal
Rafael Peels is senior onderzoeker bij HIVA
Deze bijdrage verscheen ook in De Gids op Maatschappeljk Gebied
