Het idee van een koolstoftaks is lange tijd onpopulair geweest, in die mate dat het zelfs als politieke zelfmoord werd beschouwd om erover te beginnen. Misschien ligt dit aan het feit dat “koolstoftaks” het woordje “taks” bevat, wat bij veel mensen blijkbaar de alarmbellen doet afgaan.

In werkelijkheid brengt natuurlijk elk klimaatbeleid kosten met zich mee. Maar waar bij andere vormen van beleid de kosten verborgen blijven (denk bijv. aan overheidssubsidies) is het bij een koolstoftaks wel heel duidelijk dat er iemand voor de kosten zal moeten opdraaien.

De koolstoftaks is echter steeds verdedigd geweest door economen – aan beide kanten van het poliltieke spectrum, en tegen de publieke opinie in, o.a. door Paul Krugman, Nicholas Stern, Joseph Stiglitz en William Nordhaus. Ook vooraanstaande klimaatwetenschappers zoals James Hansen zijn voorstander van een koolstoftaks.

Bij politici en de gewone bevolking lijken (gelukkig) de inzichten te veranderen en zo lijkt de koolstoftaks langzaam terug bespreekbaar te worden.

Voor wie alle aspecten van een koolstoftaks wil kennen kan ik het boek “The Case for a Carbon Tax” van professor Shi-Ling Hsu ten zeerste aanraden. Hsu bespreekt op genuanceerde en zeer complete wijze de voordelen, en de nadelen (werkelijk of gepercipieerd) van een koolstoftaks, en vergelijkt ze ook met andere vormen van beleid: directe regulering, overheidssubsidies en cap-and-trade.

Mogelijke beleidsinstrumenten

Laat ons beginnen met vast te stellen dat de strijd tegen de klimaatverandering meer vraagt dan een verandering in individueel gedrag van de mensen. Om te evolueren naar de koolstofneutrale samenleving moet de bestaande globale energieïnfrastructuur, die grotendeels gebaseerd is op fossiele brandstoffen, worden vervangen door een energieïnfrastructuur gebaseerd op hernieuwbare energie. Dat is een gigantische opdracht. Het is onrealistisch te denken dat zulk een project zomaar geleverd zal worden door de vrije markt, getriggerd door acties van de bevolking die de thermostaat een graadje lager zet of een keer de fiets neemt naar het werk. De overheid heeft een cruciale rol te vervullen bij het oplossen van het klimaatprobleem. Daarbij heeft ze de keuze tussen de volgende 4 beleidsinstrumenten

Een Koolstoftaks is een prijs die moet worden betaald voor de uitstoot van CO2 bij de verbranding van fossiele brandstoffen. De taks is gebaseerd op het aantal ton CO2 die de brandstof zou genereren. Dit zet bedrijven en burgers aan om te kiezen voor low-carbon oplossingen, en het creëert ook een business opportuniteit voor aanbieders van low-carbon technologieën.

Bij Directe regulering tracht de overheid de verschillende sectoren van de industrie te reguleren door uitstootnormen op te leggen. Dit zijn meestal geen absolute normen, maar energie-efficiëntienormen.

Overheidssubsidies doen op het eerste zicht ongeveer hetzelfde als wat een koolstoftaks doet: ze maken fossiele brandstoffen duurder dan hernieuwbare energie. Maar subsidies doen dit niet door de prijs van fossiele brandstoffen te verhogen, maar door die van hernieuwbare energie te verlagen.

Cap-and-trade stelt een bovengrens aan de hoeveelheid CO2 die per jaar mag worden uitgestoten. Deze hoeveelheid wordt elk jaar verminderd. CO2 emissierechten worden uitgedeeld aan de bedrijven, of geveild. Voor elke ton CO2 die de bedrijven uitstoten moeten ze een emissierecht bezitten. Bedrijven kunnen investeren om hun CO2 uitstoot te verminderen en vervolgens hun overschot aan emissierechten aan andere bedrijven verkopen. Dit maakt het winstgevend om in low-carbon technologieën te investeren.

Shi-Ling Hsu vergelijkt de voor-en nadelen van deze verschillende beleidsinstrumenten in 10 argumenten. Telkens komt de koolstoftaks als beste alternatief naar voren.

Tien argumenten voor een koolstoftaks

 1. Economische efficiëntie:

Bij een koolstoftaks is de prijs recht evenredig met de uitgestoten CO2, dit creëert het meest effectieve prijssignaal. De koolstoftaks is volgens de economische theorie de goedkoopste manier om een maximale emissiereductie te bereiken. De koolstoftaks maakt ook verborgen CO2 emissies expliciet. Het is bijvoorbeeld moeilijk vast te stellen hoe milieuvriendelijk biobrandstoffen zijn (bij de productie van biobrandstoffen zijn ook fossiele brandstoffen gebruikt). Met een koolstoftaks komt de koolstofintensiteit van de technologie automatisch naar boven in de prijs.

Bij directe regulering is het prijssignaal niet proportioneel, en worden er bovendien verschillende regels voor verschillende industriële sectoren toegepast. Dit vervormt de markt en creëert een ongelijk speelveld.

Overheidssubsidies gelden enkel voor bepaalde technologieën, wat een oneerlijk voordeel geeft (waarom bijvoorbeeld wel subsidies voorzien voor fotovoltaïsche zonnepanelen, maar niet voor thermische zonne-energiecentrales?). Een ander probleem met hernieuwbare energie subsidiëren is dat het energie goedkoper maakt, en dus tot meer energieverbruik aanzet – het tegenovergestelde van wat we willen bereiken.

Cap-and-trade geldt enkel voor bepaalde industriële sectoren, en bovendien enkel voor de grootverbruikers. In Europa is slechts 45% van alle emissies gereguleerd door de ETS. Dit veroorzaakt “koolstoflekken”: wat in de ene sector aan emissies wordt bespaard wordt in andere sectoren extra uitgestoten

2. Overmatige opbouw van kapitaal:

Regulering en subsidies veroorzaken een geldstroom naar bepaalde industrieën, waardoor er in deze industrieën teveel kapitaal wordt opgebouwd. Ook de cap-en-trade variant waarbij emissierechten worden weggegeven heeft dit effect: emissierechten creëren rijkdom uit het niets, het is zoals het printen van geld. Eens deze industrieën gevormd zijn vormen ze lobbygroepen om de verkregen voordelen te behouden.

Een koolstoftaks heeft geen voorkeur voor een bepaalde sector, en er wordt ook niet meer kapitaal opgebouwd dan economisch nuttig is. Met cap-and-trade kan hetzelfde resultaat bekomen worden indien alle sectoren van de industrie bestreken worden, en als emissierechten worden geveild (in plaats van weggegeven).

3. Samengaan van verschillende vormen van beleid

Een koolstoftaks is perfect verenigbaar met andere beleidsinstrumenten, ook op andere beleidsniveaus. Omdat elk niveau het recht heeft om een taks te heffen is er ook geen probleem met jurisdictie.

Een voorbeeld van beleidsinstrumenten die elkaar tegenwerken: directe regulering en cap-and-trade. Door bepaalde industrieën te reguleren zal de vraag naar emissierechten afnemen, hierdoor zakt de prijs van emissierechten in elkaar en wordt de effectiviteit van een cap-and-trade schema ondermijnd.

4. De mate van overheidsbemoeienis

Het is verleidelijk … als overheid te denken dat je DE disruptieve technologie hebt gevonden die al je problemen zal oplossen, en de neiging is groot om die technologie dan een duwtje in de rug te geven. Zeker indien je er dan ook nog eens bepaalde belangengroepen mee tevreden kan stellen.

Overheden moeten echter niet proberen om specifieke problemen op te lossen. Ze moeten de juiste condities creëren waarin het probleem opgelost geraakt

Een koolstoftaks wordt idealiter opgelegd aan alle sectoren van de industrie, zonder voorkeur voor een bepaalde oplossing. Dit effent het speelveld. Er wordt geen winnaar uitgepikt, maar de technologie die op de goedkoopste manier de meeste CO2 emissies kan reduceren zal automatisch de markt veroveren.

Directe regulering reguleert bepaalde sectoren en andere niet, en elke sector krijgt zijn eigen regels. Ook overheidssubsidies proberen de “winnaars” er vantevoren uit te pikken in plaats van de markt te laten spelen. Ook cap-and-trade, vooral indien emissierechten worden weggegeven bevoordeelt bepaalde spelers ten opzichte van anderen. Bedrijven voelen zich onheus behandeld, dit werkt lobbying in de hand.

5. Stimuleren van innovatie – prijssignaal

Een koolstoftaks zorgt voor een continu, en stabiel prijssignaal om emissies te reduceren. Een stabiel prijssignaal is nodig om een business case voor innovatie te kunnen maken.

Directe regulering geeft vooral een stimulans om zich op de goedkoopst mogelijke manier in de regel te stellen. Maar vaak wordt vooral de legale creativiteit geprikkeld, in plaats van de ondernemerscreativiteit – wat dan vaak uitmondt in rechtszaken.

Overheidssubsidies per kWh elektriciteit hebben tot op zekere hoogte hetzelfde effect als een koolstoftaks – alleen is dit natuurlijk wel een duurdere oplossing.

Cap-and-trade zorgt ook voor een prijssignaal, maar het prijssignaal is hoogst volatiel en onvoorspelbaar, waardoor bedrijven minder gestimuleerd worden om te innoveren.

6. Stimuleren van innovatie – breedte van het effect

Ook belangrijk is dat elke mogelijkheid tot innovatie wordt aangegrepen. Er moet zo breed mogelijk naar oplossingen worden gezocht om broeikasgasemissies naar beneden te krijgen.

Een koolstoftaks heeft effect op grote en kleine verbruikers, waardoor iedereen op zijn gebied naar low-carbon oplossingen gaat zoeken. Dit kan gaan over high-tech oplossingen maar ook over low-tech, zelfs simpele wijzigingen in de manier van werken.

De andere beleidsinstrumenten hebben een veel nauwere reikwijdte, en daarom wordt het stimuleren van innovatie ook beperkt tot de sectoren die onder het beleid vallen.

7. Administreerbaarheid

De koolstoftaks is het gemakkelijkste te administreren van alle beleidsinstrumenten. In extremis is het eigenlijk enkel de prijs per ton CO2 die moet worden vastgesteld.

Bij andere beleidsinstrumenten moeten er veel meer beslissingen worden genomen, en daarom is er ook veel meer mogelijkheid tot lobbying. We moeten ons echter niet vergissen: ook bij een koolstoftaks zal de industrie trachten te lobbyen om zoveel mogelijk uit de brand te slepen.

8. Internationale samenwerking

Het klimaatprobleem is een “tragedy of the commons” bij uitstek, en kan enkel worden opgelost indien de overweldigende meerderheid van landen een effectief klimaatbeleid voert. Dus is het ook uiterst belangrijk hoeveel kans een beleidsinstrument maakt om internationaal te worden aanvaard.

Een koolstoftaks heeft een grotere kans om te worden geaccepteerd dan een wereldwijde cap-and-trade. De redenen hiervoor:

Bij een koolstoftaks gaat de opbrengst van de taks naar het land zelf, vrij om te besteden zoals ze willen

Bij een koolstoftaks wordt het gemakkelijker – ook legaal gesproken – om een grenscompensatieregeling in te voeren: importheffingen en exportbonussen om het verschil tussen landen met en zonder koolstofprijs weg te werken. Dit zal belangrijker worden om de eigen economie te beschermen naarmate de koolstofprijs hoger wordt.

Het probleem van een wereldwijde cap-and-trade is vooral hoe de emissierechten te verdelen over de landen ? Gebaseerd op historische emissies (de voorkeur van de geïndustrialiseerde landen)? Gebaseerd op inwoneraantal (de voorkeur van de ontwikkelingslanden) ?

Het huidige cap-and-trade systeem voorziet jammer genoeg ook “carbon offsets”. Landen onder het cap-and-trade systeem kunnen carbon offsets kopen van landen die niet onder het systeem vallen voor projecten die zogenaamd broeikasgasemissies hebben gereduceerd in deze landen . Deze carbon offsets zijn een substantiële bron van inkomsten voor ontwikkelingslanden, en door zich aan te sluiten bij een cap-and-trade systeem zouden ze dat voordeel verliezen.

9. De kostprijs van het beleid

De koolstoftaks kost de overheid niets, behalve de administratieve overhead. Ze levert de overheid zelfs geld op. Hierbij moet wel het volgende worden opgemerkt:

• Meestal wordt voorgesteld om de koolstoftaks belastingneutraal in te voeren. De opbrengst van de koolstoftaks kan bijvoorbeeld als dividend terug aan alle inwoners van het land worden gestort. Dit doet niets af aan de effectiviteit van de taks . Het maakt de koolstoftaks politiek acceptabel, en volgens studies (REMI rapport) is het ook nog eens goed voor de economie.
• De koolstoftaks zal geen blijvende inkomstenstroom genereren. Het is immers de bedoeling dat CO2 emissies op termijn naar nul gaan, en dus ook de opbrengst van de koolstoftaks zal naar nul gaan. Het is daarom niet verstandig om op deze bron van inkomsten te rekenen in de begroting.

Andere beleidsinstrumenten kosten geld, hoewel dit zelden duidelijk gecommuniceerd wordt.

Betreffende de kosten voor de burger moet nog het volgende worden opgemerkt: De kosten van directe regulering, of van cap-and-trade worden eveneens door de bedrijven aan de consument doorgerekend, alleen gebeurt het op een verborgen en indirecte manier, terwijl dit bij een koolstoftaks direct en zichtbaar is.

Merk ook op dat met name overheidssubsidies geld kosten aan de belastingbetaler, terwijl een koolstoftaks geld kost aan degene die het meest vervuilen. Hsu vermeldt het niet in zijn boek, maar ik vind de intrinsieke rechtvaardigheid van een koolstoftaks ook een belangrijk argument.

 10. Wat is het effect van onzekerheid op het beleid ?

Het is moeilijk om vast te stellen waar het economisch optimum ligt van emissiereducties: waar worden de kosten groter dan de baten ?

• Voor de koolstoftaks: Wat is de optimale prijs van een ton CO2 liggen ?
• Voor een cap-and-trade systeem: Wat is de optimale hoeveelheid emissierechten ?

Uit de economische theorie blijkt (voor de details verwijs ik naar het boek) dat de gevolgen van onzekerheid voor een koolstoftaks minder erg zijn dan die van cap-and-trade. Als voorbeeld volstaat het naar de emissiehandel in Europa te kijken: we ondervinden nu al minstens 10 jaar de gevolgen van de overallocatie van emissierechten, waardoor er geen emissiereducties gerealiseerd worden.

Conclusie

De mogelijkheid van een koolstoftaks wordt eindelijk terug bespreekbaar. Andere beleidsinstrumenten lijken op het eerste zicht vaak aantrekkelijker, zoals directe regulering (we zullen de industrie eens opleggen hoeveel CO2 ze mogen uitstoten!), of overheidssubsidies (we geven cadeautjes aan de hernieuwbare energiesector, en niemand ondervindt enige nadelen. Win-win situatie!), of cap-and-trade (de steun van de industrie kan worden “gekocht” door een hoop welvaart gecreëerd uit het niets: emissierechten!)

Als deze beleidsopties echter nuchter vergeleken worden blijkt dat de koolstoftaks telkens als beste uit de vergelijking komt, qua effectiviteit, stimulans tot innovatie, de kostprijs van de beleidsoptie, enz..

Kan het dan niet meer mislopen als er een koolstoftaks wordt ingevoerd ? Natuurlijk kan dat wel. Net zoals bij het cap-and-trade systeem zullen bedrijven proberen om de koolstoftaks naar hun hand te zetten, om uitzonderingen te verkrijgen, om compensaties te krijgen, om de wetgeving uit te hollen. Dit is echter geen reden om de koolstoftaks te verwerpen. Het is een reden om als burgers onze plaats aan de onderhandelingstafel op te eisen om erop toe te zien dat de koolstoftaks effectief, consistent en rechtvaardig wordt. Daarom is een burgervertegenwoordiging bij het onderhandelen van de koolstoftaks van essentieel belang.

Referenties

The Case for a Carbon Tax: Getting Past Our Hang-ups to Effective Climate Policy, by Shi-Ling Hsu

Wie meer wil weten over het voorstel van The Citizens’ Climate Lobby voor een belastingneutrale koolstofheffing met klimaatdividend verwijs ik naar de CCL website. CCL België is ook nog op zoek naar vrijwilligers.

De site van the Citizens’ Climate Lobby USA: CCL USA