Frans president François Hollande heeft de noodtoestand afgekondigd na de aanslagen van 13 november 2015 in Parijs. Deze bevoegdheid werd ingesteld door de wet van 3 april 1955 en had alles te maken met de strijd voor onafhankelijkheid van de Franse kolonie Algerije. Dat verzet pleegde meerdere aanslagen tegen vertegenwoordigers van de Franse overheid. (De noodtoestand is niet hetzelfde als een ‘staat van beleg’, waarbij het land onder militair bestuur valt.)
Het staatshoofd beslist
Puur juridisch is het niet de president alleen die deze beslissing neemt maar de regering, formeel is dat ‘de Raad van Ministers’, die onder leiding en voorzitterschap van de president staat (de eerste minister heeft in het Franse presidentiëel systeem een veel geringere macht dan bijvoorbeeld in België). In de praktijk is het dus de president die beslist.
Deze afkondiging houdt een aantal beperkingen in van bepaalde burgerrechten door de prefecten1. Zij zijn het die formeel de bevelen geven. In de praktijk is het de minister van justitie en uiteindelijk de president die beslist. De prefecten voeren dit vervolgens uit.
- zij kunnen onder meer een avondklok instellen voor personen en voertuigen;
- personen verplichten tot een vast verblijf in een bepaalde plaats;
- een verbod opleggen om zich te verplaatsen buiten een bepaalde zone of woonplaats;
- gebouwen en activiteiten in die gebouwen verbieden, evenals openbare bijeenkomsten;
- 24 uur per dag kunnen huiszoekingen worden verricht en kan de pers worden gecontroleerd, deze huiszoekingen kunnen worden uitgevoerd zonder bevelschrift van een onderzoeksrechter (met andere woorden zonder voorafgaand onderzoek of motivatie);
- het ministerie van justitie kan via een bevelschrift de militaire rechtspraak toepassen voor misdaden en andere feiten die ermee te maken hebben;
- voor verzet tegen aanhouding gelden zwaardere straffen dan anders.
Franse precedenten
Frankrijk heeft de noodtoestand voor het eerst afgekondigd in november 1954 (reeds voor de wet bestond) tegen de acties van het Front de Libération Nationale Algérien en daarna verlengd tot augustus 1955. Na een poging tot staatsgreep in de Algerijnse hoofdstad Algiers werd de noodtoestand afgekondigd in Algiers en omstreken van mei tot juli 1958 en na een nieuwe poging tot staatsgreep werd hetzelfde gedaan in Algiers van april 1961 tot mei 1963.
In december 1984 kondigde eerste minister Laurent Fabius (PS, nu minister van buitenlandse zaken) de noodtoestand af in de Franse kolonie Nieuw-Caledonië in de Stille Oceaan tot juni 1985. Dat gebeurde na de gewelddadige onderdrukking van betogingen die de onafhankelijkheid van het eiland eisten. De conservatieve oppositie diende toen klacht in bij het Grondwettelijk Hof. Die bepaalde dat deze toepassing van de wet van 1955 op het instellen van de noodtoestand niet ongrondwettelijk was.
Op 8 november 2005 kondigde president Jacques Chirac de noodtoestand af in een aantal Franse stadswijken en in de volledige hoofdstad. De uitvoering van die noodtoestand was in handen van minister van binnenlandse zaken Nicolas Sarkozy (de latere president 2007-2012). Dat gebeurde naar aanleiding van zware rellen, als gevolg van een uit de hand gelopen poging tot arrestatie van twee jonge migranten, die om het leven kwamen toen zij zich verstopten in een elektriciteitscabine. Deze noodtoestand werd opgeheven op 3 januari 2006.
De afkondiging van de noodtoestand door president François Hollande op 13 november 2015 geldt tot 25 november voor het volledige Franse territorium. Waarschijnlijk zal ze verlengd worden. Het is de eerste maal sinds 1960 dat de noodtoestand geldt voor het hele Franse grondgebied.
Kan dit ook in België?
Hoewel het Belgische juridische kader grotendeels geïnspireerd was (en grotendeels nog steeds is) door het Franse recht, zijn er toch een aantal essentiële verschillen. Eerst en vooral heeft België geen verkozen staatshoofd met reële regeringsbevoegdheid. De koning heeft geen enkele beslissingsmacht. Alle politieke macht ligt bij de eerste minister en de regering. De eerste minister in Frankrijk is niet de echte baas van zijn ministers zoals in België, maar slechts de voornaamste vertegenwoordiger van de president. Die laatste haalt zijn legitimiteit uit zijn rechtstreekse verkiezing.
Bovendien heeft – binnen al zijn beperkingen – het Belgisch parlement nog steeds veel meer inspraak dan het Franse. In Frankrijk moet de president niet eens verantwoording afleggen over zijn beleid voor het parlement. Er zetelen wel zeer machtige politici in het Franse parlement, maar die hebben hun macht vanuit hun partijen, hun netwerk, hun financiële belangen en niet vanuit de instelling van het parlement zelf, dat als instelling zeer weinig eigen bevoegdheden heeft.
Besluitwet van 1916
België kent formeel gezien geen wettelijk kader voor de afkondiging van een noodtoestand, toch niet zoals dat concept in Frankrijk bestaat. De besluitwet2 van 11 oktober 1916 bepaalt de voorwaarden voor de staat van oorlog of de staat van beleg.
De staat van oorlog houdt in dat het Belgisch leger officieel strijd voert met het leger van een ander land. De staat van beleg is een afzonderlijke maatregel die alleen geldt wanneer de staat van oorlog reeds is afgekondigd en betreft de reorganisatie van het binnenlands bestuur, op een manier die vergelijkbaar is met de Franse noodtoestand (met gelijkaardige maatregelen als hierboven vermeld, zoals perscensuur). “Een zogenaamde ‘politieke’ staat van beleg in vredestijd is dus niet mogelijk”3. Artikel 187 van de Grondwet verbiedt bovendien het tijdelijk opheffen van de rechten vervat in de Grondwet (of delen ervan).
Internationale bescherming
België is tevens lid van het Europees Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Artikel 15 bepaalt dat onder strikte voorwaarden in tijden van oorlog of ingeval van enige andere algemene noodtoestand kan worden afgeweken van de rechten die door het verdrag gewaarborgd worden. “Sommige juristen vinden dit artikel “een verontrustende bepaling” die toelaat dat de bescherming van de grondrechten moet wijken voor het “staatsbelang”.
Historisch gezien waren noodtoestanden een geliefkoosd instrument van dictators. Hitler schakelde er in 1936 het parlement mee uit zodat hij per decreet kon regeren (en ondermeer eigenhandig de oorlog kon verklaren). In Egypte is de noodtoestand al sinds 1967 van kracht. (Noodtoestanden worden ook afgekondigd om niet-politieke redenen, bijvoorbeeld bij grote rampen of natuurrampen. De staat heeft dan bijvoorbeeld de bevoegdheid om machines van bouwbedrijven op te vorderen voor hulpverlening).
Het VN-verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (ICCPR) van 1976 bepaalt dat een noodtoestand slechts 90 dagen mag duren en gemeld moeten worden aan de VN.
Belgische precedenten
Reeds in de jaren 1980 kwamen pro-NAVO-stemmen op om “een juridische basis te creëren zodat ook in vredestijd ingeval van crisis de rechten en vrijheden kunnen beperkt worden (…). Het inperken van de grondwettelijke vrijheden en een grotere bevoegdheid voor de militaire autoriteiten ingeval van wat genoemd wordt ‘binnenlandse subversie’ waren de uitgangspunten van het ontwerp, dat ook de NAVO-wet werd genoemd. Onder druk van de democratische beweging is dit ontwerp nooit wet geworden.”
Die ideeën kwamen opnieuw bovendrijven in de jaren 1990. Tijdens de Golfoorlog van augustus 1990 tot februari 1991 heerste in België “een oorlogsklimaat in mineur”, zeker tijdens de 42 dagen dat de Belgische luchtmacht deelnam aan de oorlog tegen Irak. “Er werd gespeurd naar een binnenlandse vijand, een vijfde kolonne: de Arabische migranten en de Belgen die protesteerden tegen de oorlog kwamen hiervoor in aanmerking.”
In die toenmalige sfeer werden er in de mainstream media openlijke oproepen gedaan om de vrijheid van meningsuiting aan banden te leggen. Zo liet tijdens een betoging tegen de oorlog een editorialist van de Gazet van Antwerpen zijn interpretatie van dat recht op vrije meningsuiting blijken. Hij schreef dat de betogers “zich niet mogen desolidariseren van het VN-front… Zij onttrekken zich aan hun democratische plicht om een voor de wereldvrede gevaarlijke agressor tot staan te brengen. Zij horen niet thuis in een betoging die met het oog daarop de politieke en militaire leiders onder druk wil zetten.”
Dreigingsniveaus
Meer recent zijn er een aantal minder verregaande wettelijke maatregelen getroffen zoals de oprichting van een systeem van alarmfazen. Het Orgaan voor de Coördinatie en de Analyse van de Dreiging (OCAD) werd opgericht door de wet van 10 juli 2006. Het OCAD bepaalt het dreigingsniveau voor de nationale veiligheid. Er zijn vier niveau’s voorzien die elk specifieke maatregelen impliceren. Zo is het vanaf niveau 3 mogelijk voor burgemeesters om hulp van het leger te vragen voor het bewaken van de openbare veiligheid en orde.
De toepassing van dit systeem is echter vooral een zaak van politieke interpretatie en hangt dus meer af van de aard van de regeringscoalitie dan van de wet zelf. Minister van Binnenlandse Zaken Jan Jambon (N-VA) pleit ervoor om de bevoegdheid van OCAD over de bepaling van het dreigingsniveau over te hevelen naar de regering: van het institutionele-professionele niveau naar het politieke.
In januari 2015 werd voor het eerst het dreigingsniveau 3 ingesteld, na de politieactie in Verviers. Het bleef van kracht tot 10 maart 2015. Na de recente aanslagen van 13 november in Parijs is dat voor de tweede maal gebeurd.
Kan niet, of toch een beetje
Kortom, de afkondiging van de noodtoestand op de manier waarop dit in Frankrijk gebeurt en met dezelfde modaliteiten, kan in België vooralsnog niet. Dat neemt niet weg dat wettelijke structuren zoals hierboven geschetst maar zo goed zijn als de politieke wil die er is om ze te respecteren. De aanpak van de huidige regering bouwt verder op de maatregelen die vorige regeringen al hadden genomen, maar de politieke wil om veel verder te gaan is onmiskenbaar aanwezig.
Het is weinig waarschijnlijk dat deze regering zal pogen om een gelijkaardig systeem in België in te voeren als in Frankrijk, al was het maar omdat daar een wijziging van de Grondwet voor nodig is. Dat is dus alleen mogelijk na nieuwe verkiezingen.
De geschiedenis van België (en vele andere landen) toont enerzijds aan dat de vindingrijkheid en bereidwilligheid van bepaalde politici zeer groot is om alsnog de burgerrechten in te dijken. Dezelfde geschiedenis toont echter ook aan dat reële bedreigingen (grotere dan vandaag) wel degelijk kunnen bestreden worden met respect voor de essentiële burgerrechten, zoals het recht op vrije meningsuiting en het recht op vereniging. Alles hangt af van de principevastheid van de bestuurders maar vooral van de publieke opinie. Die bepaalt uiteindelijk de werkelijke grenzen van wat kan.
1 De Franse prefect is de hoogste ambtenaar van het ministerie van justitie in een gerechtelijk arrondissement.
2 Tijdens de Eerste Wereldoorlog heeft de Belgische regering, die zetelde in Frankrijk achter de loopgraven, een aantal wetten afgekondigd die nooit door het parlement werden bekrachtigd. Daarom worden ze ‘besluitwetten’ genoemd. Hoewel ze in wezen dus niet grondwettelijk zijn, werd hun geldigheid na 1918 nooit in twijfel getrokken .
3 Vanaf hier komen alle citaten uit pagina’s 64 tot 68 van het boek ‘Je rechten bij openbare actie’ (1997) van Edith Flamand en Raf Jespers.
