De Europese relaties met Israël vertonen traditioneel een zeker spanningsveld. Enerzijds zorgen historische en culturele drijfveren voor goede relaties met Israël. Anderzijds is er het Europese politieke standpunt dat er een Palestijnse staat moet komen naast Israël. Dat laatste is het gevolg van een beleidskeuze die 35 jaar geleden werd gemaakt met de Verklaring van Venetië (13 juni 1980). De Europese Politieke Samenwerking, het gecoördineerde overleg tussen de ministers van Buitenlandse Zaken van de toenmalige Europese Economische Gemeenschap (EEG), erkende daarin het Palestijns recht op zelfbeschikking en de rol van de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO) in vredesonderhandelingen.

De 9 lidstaten van de EEG baseerden zich op Resoluties 242 (1967) en 338 (1973) van de VN-Veiligheidsraad. Ze stelden uitdrukkelijk dat Israël de bezetting moet beëindigen en dat de Israëlische nederzettingen een ernstig obstakel vormen voor het vredesproces en illegaal zijn onder het internationaal recht. Hoewel Israël nooit aanstalten maakte om zich terug te trekken uit de Palestijnse gebieden en, integendeel, de kolonisatie ervan opvoerde vanaf de jaren 1990, volgde er toch een verdieping van de economische en politieke relaties tussen Israël en de Europese Unie. In november 1995 ondertekenden beide het Associatieverdrag, dat de aanzet vormde voor een toenemende nauwe samenwerking op vlak van onder andere handel, toerisme, onderwijs en onderzoek. De Europese Unie is vandaag de belangrijkste Israëlische handelspartner, met een totaal handelsvolume van om en bij de 29 miljard euro in 2013.

Groeiende twistappel

Tel Aviv handelt alsof er geen geografische lijn (Groene Lijn) bestaat die de staat afscheidt van de Palestijnse Westelijke Jordaanoever en het beschouwt de joodse nederzettingen daar als een integraal onderdeel van het Israëlisch grondgebied. De EU heeft de joodse nederzettingen op bezet Palestijns gebied altijd als illegaal beschouwd, maar in de praktijk maakte Europa er zich nooit echt druk om. In Europa heerste bovendien lange tijd een blinde euforie over de Oslo-akkoorden (1993) en het ‘vredesproces’. Israël mocht daar niet van worden weggedreven door de uitoefening van te grote druk, laat staan sancties, zo was de redenering. Daar is de jongste jaren verandering in gekomen. Europese diplomaten begonnen openlijker hun ongenoegen te uiten omdat Israël op geen enkel manier aanstalten maakt om de uitbreiding van de nederzettingen een halt toe te roepen. Onder het premierschap van Netanyahu (vanaf 2009) zijn de investeringen in de nederzettingen zelfs met een derde toegenomen. De nederzettingen staan geregistreerd als Nationale Prioritaire Regio’s. Concreet betekent dit dat de bewoners genieten van belastingvoordelen, loonsubsidies, enzovoort.

Er zijn verschillende redenen waarom de EU haar lakse houding ten opzichte van het Israëlische kolonisatiebeleid lijkt te willen wijzigen. Ten eerste groeit de Europese consensus dat Oslo en het ‘vredesproces’ dood en begraven zijn. Ten tweede kan de EU niet langer naast de feiten kijken: de nederzettingen breiden aan sneltempo uit, terwijl Israël de Europese rituele veroordelingen gewoon naast zich neerlegt. De frustratie over de voortdurende aankondigingen van de constructie van nieuwe wooneenheden in de nederzettingen en over de Israëlische pro-kolonistenregeringen, groeit. Ten derde is er de juridische druk als gevolg van een uitspraak van het Hof van Justitie van de EU in de zaak Brita, een Duits bedrijf dat producten uit een fabriek in de joodse nederzettingen wilde importeren onder de handelsvoordelen van het Associatieverdrag tussen de EU en Israël. Het Hof oordeelde dat producten afkomstig van de Westelijke Jordaanoever buiten de territoriale soevereiniteit van Israël vallen en dus niet konden genieten van de voorkeursbehandeling onder het Associatie-akkoord.

In mei 2012 culmineerde dit alles in een belangrijke verklaring van de Raad van Buitenlandse Zaken (RBZ) van de EU, waarin die zich engageerde “voor de volledige en doeltreffende uitvoering van de bestaande EU-wetgeving en de bilaterale overeenkomsten die van toepassing zijn op producten afkomstig uit de nederzettingen.” Een half jaar later (conclusies van RBZ, december 2012) waren de Europese ministers van Buitenlandse Zaken nog duidelijker door te stellen dat de bezette gebieden uitgesloten zijn van alle akkoorden met Israël. Al gauw zou blijken dat de schier eindeloze Europese verklaringsdrang deze keer daadwerkelijk gevolgd zou worden door beleidsdaden.

Europese maatregelen

Onder parlementaire druk vaardigde de Europese Commissie op 19 juli 2013 richtsnoeren (bindend voor EU-instellingen niet voor lidstaten) uit, die het onmogelijk moesten maken dat Israëlische nederzettingen of activiteiten in de bezette gebieden nog zouden kunnen genieten van EU-fondsen, giften of leningen. Dit had rechtstreekse gevolgen voor de Israëlische participatie in Horizon 2020, het Europese onderzoeks- en innovatieprogramma waaraan voor de periode 2014-2020 het aanzienlijke totaalbudget van 80 miljard euro gekoppeld is. Onder het vorige onderzoeksprogramma, het zogenaamde Zevende Kaderprogramma (FP7), hebben bedrijven in de nederzettingen wel van Europese middelen genoten. Voortaan zijn ‘entiteiten’ uit de bezette gebieden uitgesloten van toegang tot de onderzoeksmiddelen van Horizon 2020.

Een andere gevoelige kwestie is het dubieuze Israëlische etiketteringssysteem. In april 2015 stuurden 16 EU-lidstaten, waaronder België, een brief naar Federica Mogherini, de Europese buitenlandchef en vicevoorzitter van de Europese Commissie, waarin ze vragen om binnen de Commissie werk te maken van de correcte etikettering van producten uit de nederzettingen. In de winkelrekken worden die immers nog altijd verkocht als ‘made in Israël’. Mogherini verklaarde daarop dat er in de ‘nabije toekomst’ – volgens diplomaten voor het einde van dit jaar – daarover richtsnoeren mogen worden verwacht. Groot-Brittannië, Denemarken en België hebben (op vrijwillige basis) al aanbevelingen opgesteld. Maar in het geval van België is daar in de winkels vooralsnog weinig van te merken.

Volgens de Israëlische krant Haaretz hebben 17 EU-landen waarschuwingen afgekondigd die bedrijven er op wijzen dat er financiële en wettelijke risico’s verbonden zijn aan investeringen en financiële en economische transacties in Israëlische nederzettingen omdat deze volgens het internationaal recht illegaal zijn. Dit bewoog het Nederlandse pensioenfonds PGGM en het Luxemburgse pensioenfonds FDC er toe om hun investeringen in verschillende Israëlische banken terug te trekken. Ook andere grote bedrijven, zoals een Noorse verzekeringsgigant, kondigden desinvesteringen aan.

Omdat de Israëlische soevereiniteit over de Westelijke Jordaanoever niet erkend wordt door de EU, erkent ze ook de Israëlische instanties niet die de gezondheidsnormen van voedselproducten uit de nederzettingen moeten certificeren. De EU heeft dit principe hard gemaakt door te bepalen dat vanaf 1 september 2014 gevogelte, eieren en zuivelproducten uit de nederzettingen niet meer op de Europese markt terecht kunnen.

Consequent onderscheid

De ‘European Council on Foreign Relations’ (ECFR), een invloedrijke Europese denktank, publiceerde deze zomer een rapport waarin gepleit wordt voor een verdere en consequentere ‘differentiatie’ tussen Israël en de nederzettingen. Volgens het rapport is dit noodzakelijk om tegemoet te komen aan de wettelijke Europese verplichtingen. In Israël ligt de kwestie erg gevoelig. Regeringsleden laten geen gelegenheid voorbijgaan om de politiek van differentiatie als antisemitisch te brandmerken.

Avigdor Lieberman, de extreemrechtse Israëlische minister van Buitenlandse Zaken vergeleek de Europese plannen om producten van de nederzettingen voortaan ook als dusdanig te etiketteren, met de gele jodenster van Nazi-Duitsland. Volgens de Israëlische regering is de etikettering een vorm van boycot die er voor zal zorgen dat de Palestijnen niet meer naar de onderhandelingstafel willen terugkeren. Een cynische opmerking van een regering gedomineerd door hardliners van de kolonistenbeweging die zich openlijk verzetten tegen de oprichting van een Palestijnse staat. Volgens de auteurs van het ECFR-rapport moet “de kostprijs van het verkiezen van de uitbreiding van de nederzettingen boven de mogelijkheid om normale relaties met Europa aan te knopen, duidelijk gemaakt worden aan de Israëli’s.”

Hoe gevoelig (en effectief) Europese maatregelen (kunnen) zijn, blijkt uit de reacties op het pleidooi van het rapport om ook de Israëlische financiële instellingen die instaan voor hypotheekleningen en andere financiële transacties in de joodse nederzettingen te viseren. Via hun transacties met Israëlische banken is de kans reëel dat Europese banken het kapitaal leveren voor leningen en investeringen in de nederzettingen. Dat is volgens de auteurs in strijd met de Europese richtsnoeren uit 2013, die bepalen dat nederzettingen niet mogen genieten van Europese fondsen en leningen. Via de overheidssteun aan de banken vloeit indirect publiek geld naar de nederzettingen. Alleen al de suggestie van het rapport om financiële instellingen in de differentiatiepolitiek op te nemen, zorgde tijdelijk voor een scherpe daling van de koersen van enkele Israëlische banken. Het toont aan hoe de EU met de loutere toepassing van de eigen principes en regels, en respect voor het internationaal recht, Israël zwaar onder druk kan zetten.