Foto Sarah Wagemans
Opinie - PascalDebruyne

Waarom Hart Boven Hard gelijk heeft

"Hart Boven Hard klinkt conservatiever dan politici", schreef Filip De Rynck in de Standaard van 28 mei. Hij had het over de oproep van de burgerbeweging om gehoord te worden inzake de overheveling van de lokale middelen. Een paar dagen later repliceerde Luc Huyse dat de bezwaren van het middenveld alarmerend zijn, maar zeker niet simplistisch. Een oproep tot nuance in dit debat.

dinsdag 2 juni 2015 12:41

Aan de
vooravond van de hoorzitting in het Vlaams Parlement naar aanleiding
van een petitie van Hart Boven Hard, is het belangrijk wat nuance in
het debat te brengen. In de redenering die De Rynck opzet, waarin Hart
Boven Hard al vlug in de conservatieve hoek wordt gezet, ontbreken
immers vijf zaken:

  1. Het
    doordenken van de reële financiële toestand van gemeentes die wel
    degelijk keuzes maken wegens besparingen.

  2. De
    specifieke consequenties van die besparingen in het middenveld.

  3. Het
    verlies van kwaliteitscontrole (oormerking) als inhoudelijk probleem
    bij deze decentralisatie.

  4. De
    ongeschreven wet dat hoe dichter je op je éne subsidieverstrekker
    zit (lokale bestuur) hoe minder elleboogruimte gegeven wordt, en hoe
    minder politieke ruimte ingenomen wordt.

  5. De
    nuances inzake het type dienstverlening en type burger in een meer
    regionale aanpak waarvoor De Rynck pleit.

We
trachten een uitgebreide repliek te geven
op Filip De Rynck als antwoord op zijn oproep tot
meer nuance in dit debat. We doen dit met voorbeelden uit het
jeugdwerk, omdat we het meest vertrouwd zijn met die sector.

We
doen net alsof het niet zo is

De
Rynck raakt in zijn stuk meteen de besparingen aan in zijn Europese
dimensie. En dat is meer dan terecht. Maar de besparingen die men in
Vlaanderen en België doorvoert hebben een Europese dimensie. Ook
de begrotingsinstrumenten zijn op meerdere schaalniveaus doorgevoerd,
tot op het niveau van lokale besturen die gedwongen worden tot
strakke begrotingen in evenwicht. De financiële putten van gemeentes
moeten gedicht, en Vadertje Vlaanderen kijkt toe als een strenge
huisvader.

De
financiële put kwam tot stand door een gecombineerde reeks van
gebeurtenissen en beslissingen. Andere schaalniveaus en instituties
dragen een grote verantwoordelijkheid, zowel de federale als de Vlaamse
overheid, als bancaire instituties. De financiële problemen
ontstaan op zich niet door schuld maar door (1) de
crisis
:
minder personenbelasting-inkomsten, miljoenen aan kapitaal en
bijkomende miljoenen euro’s aan jaarlijks dividend Dexia kwijt,
door de kapitaalverhogingen via de Gemeentelijke Holding aan Dexia,
en (2) beleidskeuzes:
de liberalisering van de energiemarkt met minder dividend, de
pensioenlast van de gemeenten die vanaf 2011 volledig op last van
gemeenten komt, de politiehervorming en brandweerhervorming en het
stedenfonds,…

Bij
ongewijzigd beleid dreigde in Gent bijvoorbeeld een exploitatietekort
van 105 miljoen euro. Daarnaast investeerden overheden ook in
vastgoedprojecten, architecturale pareltjes en allerlei evenementiële
hefbomen die de Stad terug op de kaart zouden zetten. Zelfs
voetbaltempels werden paradepaardjes die de belofte van inkomsten
moesten waarmaken. Het gat in de begroting werd via de
intercommunales verborgen. Er werden allerlei trucen van de foor
toegepast zoals een erfgoeddepot in Gent dat per jaar 500.000
euro kost
aan huur in het Ghelamco-stadion.

De
financiële put van gemeentes komt ‘ook’ door keuzes die ze zelf
maakten. In elk geval, de
budgetnood is hoog. Zo verkopen lokale besturen hun patrimonium en
verkwanselen daarmee hun kansen op ‘sturing’. Er is ook de uitverkoop
van publieke gronden van OCMW’s via de stadsontwikkelingsbedrijven.
Decentraliseren we middelen zonder oormerking of kwaliteitseis of de verplichting die ergens aan te besteden, dan is het niet onzinnig te denken dat die middelen letterlijk putten gaan vullen, aangericht door deze besparingshysterie. De besparingen zijn niet zomaar een item dat de revue kan passeren.
Ze zijn fundamenteel en ze grijpen rechtstreeks in op het alledaagse
beleid en de dienstverlening.

Snoeien
om te groeien?

Er
wordt wel degelijk bespaard door lokale besturen op dienstverlening.
De Rynck vraagt zich af wie er organisaties of dienstverlening gaat
sluiten? Kijken we maar naar Antwerpen daarvoor? Zoals De Rynck stelt
is het middenveld inderdaad niet heilig, en niet alles wat men doet
is goed. Dat klopt, maar om in dezelfde allegorie te blijven,
besturen zijn eveneens zo transparant als het Vaticaan in hun
besparingskeuzes. Kortom, wat ‘goed’ is en dus ‘kan behouden
blijven’, is niet zo evident als hier wordt voorgespiegeld.

De
besparingen op subsidies aan dienstverleners uit het middenveld zijn
trouwens al jaren aan de gang door niet-indexering van lonen, waardoor
de verliesposten bij middenveldorganisaties accumuleren. Cijfers via
bevraging bij 700 Belgische verenigingen tonen aan hoe ernstig de
situatie is vanwege de besparingen. In 2013 hadden 1 op 3
verenigingen het financieel moeilijk, met de verwachting op
slechter1. In de jaren erna hebben we dezelfde tendens, het aantal
verlieslatende vzw stijgt, ongeacht hun grootte2.
Deze metingen werden gedaan voor zowel grote als kleine verenigingen
en over sectoren heen (sociaal welzijn, cultuur, milieu,
ontwikkelingssamenwerking, gezondheid).

Dit toont zich rechtstreeks
in een vermindering van loonmassa. Dat is niet toevallig, want bij de
meeste verenigingen in het middenveld valt er weinig te schrappen op
werkingsmiddelen. De besparingen vertalen zich dus in ‘mensen laten
gaan’ of ‘contracten niet invullen’. We kunnen getuigen als leden van
verschillende raden van bestuur: het water staat niet meer aan de
lippen, het staat er ver boven. Dit vertaalt zich naar iedereen in de
organisatie en naar de dienstverlening die deze organisaties nog
kunnen waarmaken.

Een
niet te onderschatten gegeven is eveneens het vergroten van de
belasting bij mensen die in deze verenigingen werken. Omdat
enerzijds besparingsacties gaandeweg werden gedaan (waar mogelijk) op
werkingsmiddelen, infrastructuur en personeel, kunnen we aannemen en
vanuit ervaring getuigen, dat de werkcondities achteruitgegaan zijn.
Mensen werken met minder materialen, in slechtere gebouwen en met
minder mankracht. Posities worden niet direct ingevuld om zo
financieel de zaak dicht te rijden. Dit vaak in sectoren met relatief
lage lonen en weinig andere sociale voordelen. Dit alles zorgt
ervoor dat mensen opgebrand geraken of zijn. De draagkracht loopt op
zijn einde en dat wordt versterkt als ook de basisopdracht van de
vereniging niet meer waargemaakt kan worden.

Tegelijkertijd
wordt de planlast bij organisaties om zich te verantwoorden groter, alsook de kwaliteitseisen die gesteld worden door lokale
besturen. Toenemend is men bezig met meten en registreren. De mensen
over wie het eigenlijk moet gaan zijn hier het slachtoffer van. Hoe
dan ook, dat daarvoor meer expertise en ervaring (dus anciënniteit)
nodig is, die meer geld kost wordt onder het tapijt geveegd.
De besparingscontext erkennen, zoals De Rynck terecht doet, is één
ding. Die hele besparingscontext doordenken tot op het niveau van de
alledaagse werking van dienstverleners is een andere kwestie.

Het
stramien van nauwere financiële ruimte voor verenigingen, is nu meer
dan ooit aan de orde in talrijke organisaties in bovengenoemde
sectoren. Om nog een voorbeeld te geven: de decentralisatie van
federaal naar Vlaams inzake de GESCO’s3
zal ook als besparing gebruikt worden, waar Vlaanderen de RSZ
kortingen netjes afroomt, en het middenveld alweer het gelag betaalt.
Als hier bovenop via decentralisering nog een aantal besparingen
doorgevoerd worden, dan is dat geen creatie van ‘innovatieve ruimte’,
maar afbraak van basisaanbod. Dit ligt sterk in lijn met de
discussies omtrent de participatiemaatschappij en de trends naar
vermaatschappelijking.

What’s
in a word?

Een
derde bezorgdheid betreft de inhoud van die decentralisatie.
Decentralisatie van de middelen naar het lokale niveau wordt al vlug
een bestuurstechnische discussie over lokale autonomie, over ‘beleid
dichter bij de burger’ en vertrouwen in het lokaal bestuur en
democratie. Bij kritiek wordt een batterij retorische argumenten
gelanceerd over het onderschatten van de bestuurskracht, over de
Vlaamse bestuurlijke moloch die ‘regelneverij op afstand’ als
belangrijkste taakstelling heeft en over de burger die zich nooit een
verworven recht en dienst zal laten afsnoepen. Het lokale bestuur
wordt al te vlug voorgesteld als een niveau waar innovatie floreert,
democratie de Leitkultur is en democratische inspraak de regel lijkt.
We kunnen ons niet ontdoen van de zwart-witindruk over
lokaal-centrale verhoudingen.

Willen
we nuance in dit debat, dan lijkt het goed ons te baseren op feiten
en vooral op de inhoud van deze decentralisatie. Van bovenaf gelanceerd zonder veel democratische
inspraak of consultatie, gaat ze gepaard met verlies van
kwaliteitscontrole (oormerking) als inhoudelijk fundament voor
decentralisatie. Veel steden bezitten in principe de capaciteit voor
kwaliteitscontrole
op bijvoorbeeld jeugdwerk maar veel gemeentes hebben dat
ambtenarenapparaat niet. Dat zal zorgen voor enorme verschillen in
dienstverlening. Als decentralisatie enkel en alleen een
besparingsoperatie is, en dat is meer dan een indruk of
paniekscenario, dan stelt zich hier een enorm probleem. Volgens
De Rynck wijst Hart Boven Hard hier trouwens terecht op het gevaar
van ruimtelijke ongelijkheid die dreigt te vergroten tussen sterkere
steden en institutioneel zwakkere gemeentes.

We
geven een voorbeeld vanuit landelijk jeugdwerk. Waar we merken dat
vroeger organisaties een volwaardig aanbod konden vormgeven in
kleinere gemeenten vanuit Vlaamse subsidies, zien we dat dit niet
meer haalbaar is binnen de huidige regelgeving. Dit betekent dat
bepaalde organisaties geen lokaal jeugdwerk op structurele basis
kunnen vormgeven en dat gemeenten zelf op zoek moeten naar middelen.
Dat is een moeilijke zaak voor sommige kleine gemeenten die de
financiële middelen niet hebben om volwaardig jeugdwerkaanbod te
ontwikkelen. Dat betekent immers inzet van mensen en dat is duur.
Ofwel valt dit aanbod dan weg, ofwel wordt er via projectmatige,
kortstondige of beperkte fragmentaire inzet aanbod ingekocht.

Zoals vermeld is die afbraak van kwaliteit en zekerheid over de
inhoud van dienstverlening al langer gaande. Een ander voorbeeld
uit het jeugdwerk. De Vlaamse overheid subsidieert de lokale besturen
om een lokaal jeugdbeleid te voeren. Tot 2014 stond daar tegenover
dat steden en gemeenten een lokaal jeugdbeleidsplan moesten opmaken.
Dit werd ervaren als planlast. Vandaag volstaat dat ze in het
meerjarenplan acties vastleggen met betrekking tot drie Vlaamse
beleidsprioriteiten, waaronder het bevorderen van de participatie van
maatschappelijk kwetsbare kinderen en jongeren. Het hoeft weinig
uitleg dat dit niet altijd gedaan werd, of veronachtzaamd werd. Vanaf
2016 voegde de Vlaamse regering deze sectorale middelen zonder
oormerking – zonder garantie dat die middelen worden gebruikt voor
jeugdbeleid – toe aan het gemeentefonds. Met het verdwijnen van
achtereenvolgens het jeugdbeleidsplan en de Vlaamse
beleidsprioriteiten en bijhorende oormerking van middelen, heeft de
Vlaamse overheid geen instrumenten meer om het lokaal jeugdbeleid te
stimuleren.

Minister Gatz pleit momenteel in zijn beleidsnota
enerzijds voor het monitoren van de impact van het Vlaamse beleid op
het lokaal jeugdbeleid. Wat is het gevolg van het verdwijnen van de
Vlaamse beleidsprioriteiten en de oormerking? Anderzijds voor het
benchmarken van steden en gemeenten: welke stad of gemeente kan een
referentie zijn voor de collega’s? Dat eerste is nobel, maar weinig
haalbaar als er niet gewerkt wordt met een grondige studie waarbij
men uitgaat van een degelijke nulmeting en een longitudinale
opvolging. 

Het tweede, het ‘leren van elkaar’-model, waarbij ‘good
practices
‘ gedeeld kunnen worden, gaat uit van een wat naïef idee
dat interventies of acties zomaar transponeerbaar zijn. Kijken we
bijvoorbeeld naar het label ‘kindvriendelijke steden’, dit label
krijgen steden die voldoen aan een aantal criteria rond
kindvriendelijk beleid. Het is echter een veruitwendiging van wat in
ruimere zin maatschappelijk problematisch is. Een kindvriendelijk
beleid is iets wat een continue en cyclische beweging inhoudt waarbij
het beleid telkens afgetoetst wordt aan de basis. Dit
kindvriendelijke beleid in een soort prijzenidee gieten houdt het
risico in dat men deze inhoud gaat ontdoen van dit wezenlijke proces.
Dit label kan geen vervanging zijn van een degelijke opvolging van of
controle op het lokale jeugdbeleid. De afbouw van Vlaamse sturing
leidt geenszins automatisch tot kwaliteitsverhoging. Dat komt omdat ‘Vlaanderen’ zich niet beperkt tot regelneverij, maar ook
kwaliteitsvolle ambtenarij heeft die kritisch blijft bevragen.

Volgens
De Rynck geldt dat (Vlaamse) regelgeving op termijn minder opbrengt
door de wet van ‘afnemende meerwaarde van regelgeving’. Er
zijn echter voorbeelden waar de meerwaarde ook kan blijven wanneer er wel
geïnvesteerd wordt en voldoende kracht ontwikkeld kan worden in een
samenwerking tussen het beleid (op verschillende niveaus) en het
middenveld. Dan ontstaan er wel degelijk heel krachtige en
innovatieve zaken. We zien voorbeelden zoals ‘de proeftuinen’ in
samenwerking met het Vlaamse niveau, waarbij er aanbod werd
ontwikkeld op maat van en samen met mensen in armoede, tot
trajectbegeleiding op lokaal niveau in Gent. Dit aanbod is er dankzij
volwaardige en structurele inzet van middelen en wordt opgepikt door
andere voorzieningen in Vlaanderen. Innovatie ontstaat vooral als er
ruimte is om te innoveren en niet als er crisis is. Het adagium
never let a good crisis go to waste‘ gaat dus niet op, op dat moment
ontstaat geen innovatie, maar afbouw en deconstructie.

Wiens
brood men eet…

Hiermee
komen we tot een vierde belangrijke lacune in het betoog van De
Rynck. Het is een ongeschreven wet dat hoe dichter je op je éne
subsidieverstrekker zit, voor het jeugdwerk nu al het lokale bestuur,
hoe loyaler en voorzichtiger je je opstelt om die ene bron van
inkomsten niet op te laten drogen. De voorbeelden zijn legio. Het
lokale jeugdwerk waarvan De Rynck de kwaliteitsverhoging
veronderstelt, is in de praktijk vaak een worstelen met de directe
lokale subsidieverstrekker. Op dit lokale niveau is de afstand tussen
middenveldorganisatie en broodheer quasi afwezig. Dat zorgt ervoor
dat op het terrein de stem en de politieke positie van het jeugdwerk
zijn verminderd en verzwakt. De disciplinering van bovenuit samen met enige zelfdiscipline hebben ervoor gezorgd dat het middenveld, ook
en vooral op het lokale niveau door decentralisatie, loyaler werd en
in een uitvoerende rol terechtkwam.

Om
dat concreet te maken, jeugdwelzijnswerk heeft een drievoudige
opdracht: (1) een aanbod uitwerken waarbij kinderen en jongeren in
maatschappelijk kwetsbare situaties kunnen deelnemen aan
kwaliteitsvolle vrijetijdsactiviteiten, (2) werken op de brug naar andere
maatschappelijke instituties zoals onderwijs, tewerkstellingssector,
welzijn, sportvoorzieningen, cultuur, en (3) signaal en
belangenbehartiging ten aanzien van deze instituten als rechten van
de bereikte kinderen en jongeren in het gedrang komen. Dit kan leiden tot een heel re-actieve en activerende houding ten aanzien
van het beleid in bijvoorbeeld dossiers waar rechten van
Roma-kinderen systematisch in het gedrang komen. Dit kan (we poneren
het hier even als potentieel verhaal …) een doorn in het oog zijn
van een lokaal bestuur die ‘de vuile was’ liever binnenskamers houdt.
De stap naar een conflictueus model waar rechtstreekse macht
uitgeoefend wordt is snel gezet. Uitspraken als ‘je
moet niet verwachten van autonomie te hebben als je 95% van de
middelen van ons krijgt’ zijn niet uit de lucht gegrepen. Dit zorgt voor een precaire
situatie van de organisatie die enerzijds haar opdracht wil waarmaken
en anderzijds geconfronteerd wordt met de dreiging van
bestaanszekerheid.

We
zien met andere woorden dat er tussen lokale besturen en sociale
dienstverlening die werken met mensen in structurele
achterstelling, vaak situaties optreden waarbij macht negatief
reguleert. Hiermee komt de organisatie in dezelfde
kwetsbaarheid terecht als de personen voor wie ze
opkomt. Laten we het ‘de wet van de straffende betrokkenheid’ noemen.
Dit spanningsveld wordt gemilderd door machtsregulatie in de vorm van
opdrachtbepaling in Vlaamse regelgeving. Dit betekent niet dat
ditzelfde spanningsveld zich niet stelt, maar meerschalige regulatie
door verschillende subsidieverstrekkers geeft meer marge en
bewegingsruimte. Dat kan enkel de lokale democratie versterken en de
kwaliteit van de dienstverlening ten goede komen.

Schaalvergrotingen
en regionale structuren?

Een
laatste bekommernis betreft het zoeken van oplossingen in
fusiebewegingen en bovenlokale samenwerking. Heil zoeken in
regionale dienstverlening kan deels werken, maar daar los je het
fundamentele probleem van onderbemanning niet mee op. Voor bepaalde inhouden en soorten aanbod kan de
schaalgrootte sterk bovendien problematisch kan zijn. Aanbod dat zich
ontwikkelt in nauwe aansluiting met de leefwereld van precaire
groepen in de samenleving, is gediend met organisaties die dicht bij
de mensen staan op uitvoerend en beleidsniveau. Grotere structuren
dragen meer risico in zich tot regelgeving en uitgebreide procedures
die het veldwerk meer in de weg zitten dan ondersteunen. Getuige
hiervan o.a. de evoluties in de jeugdzorg.

Bovendien
kunnen zo’n structuren eveneens machtsongelijkheid creëren en
bestendigen, zodat veldwerkers die heel veel ervaringsexpertise
hebben gereduceerd worden tot uitvoerders van zorg in plaats van
belangrijke actoren en medebeleidsmakers. Systemisch is dit trouwens
sterk vergelijkbaar met een beleid dat geen autonomie en
handelingsruimte van onderuit toelaat. Ook in organisaties zelf kan
dit ontstaan als belangen van bovenbouw en veldwerk meer en meer
wegdrijven van elkaar. Dit is één van de redenen om te pleiten voor
een weinig hiërarchisch systeem van aansturing en voldoende contact
met ‘het veld’ en de leefwereld van mensen waarmee men werkt in
dergelijk sociaal werk.

Regionale dienstverlening en schaalvergroting brengt bovendien vragen naar
de oppervlakte over om welk type dienstverlening het gaat, en welk
type burgers als gebruikers van die diensten. Regionale
dienstverlening georganiseerd rond stadskernen en deelgemeentes kan
wel werken voor bibliotheken en enkele culturele centra, hoewel het
voorbeeld van Luc Huyse over het sluiten van uitleenposten van
bibliotheken het tegendeel toont. Een boek ontlenen vraagt plots
immers een rit van 17 kilometer naar de kerngemeente. Dit betekent
voor veel mensen, bv. ouderen of mensen met een beperking, een extra drempel.4
Maar wat met lokale sportinitiatieven zoals buurtsport, werkingen
voor maatschappelijk kwetsbare jeugd die een grote buurtgebonden
karakter hebben, of andere dienstverlening die lokaal verankerd is
vanwege de beperktere mobiliteit van bewoners?

‘De zigzaggende
burger’ met hoge territoriale mobiliteit die De Rynck als prototype
stedelijk subject naar voor schuift is geen klasse-neutrale burger.
Moet onze blik daarop focussen in steden waar minderheden meerderheid
worden? We weten dat die minority majority-dynamiek onder
andere sociale hiërarchie in rechten met zich mee brengt, en
kwetsbare groepen systematisch in de marge duwt (toch bekeken vanuit
de integratie eisen van bovenuit).

Vergeef
hun?

Als
conclusie vragen we ons af of de reactie van HBH echt zo conservatief
is. Doet Hart boven Hard echt aan onheilsprofetie? De reflex tot
behoud van wat er is, is in realiteit toch heel wat genuanceerder.

Laat
ons het etiket ‘conservatief’ ook even uitbreiden naar wat HBH
teweegbrengt in het middenveld. Het interactieproces binnen HBH werkt
vernieuwend en het geeft zonder meer een nieuwe dynamiek aan het brede
middenveld en de civiele samenleving. Veel organisaties vonden elkaar
(terug) over de sectorale schotten heen. Men vond er de gezamenlijke
energie om voor een meer doorwrocht project te strijden. Heeft dat te
maken met zelfbehoud? Misschien ten dele wel, maar velen hebben ook
terug geleerd om samen te strijden, samen met mensen in kwetsbare
posities voor een meer solidaire samenleving.

We
zouden over deze decentralisatieronde vergevingsvol kunnen zeggen ‘Vader, vergeef het hun, want
ze weten niet wat zedoen’,
maar wij en zij weten érg goed wat ze doen. De
decentralisatiebeweging naar gemeentes is gestut door de vraag
naar autonomie voor sterke gemeentes. Die roep van onderuit vanuit
stadsbesturen kan terecht zijn. Maar het doorvoeren van deze topdown
decentralisatie staat niet automatisch garant voor kwalitatieve
dienstverlening, en zeker niet voor de meest kwetsbare groepen.
Autonomie gaat over het vergroten van de vrijheidsmarges, niet alleen
voor besturen maar vooral voor diegenen die tot nu toe bestuurd
worden. We horen vanuit diegenen die de decentralisatie doorvoeren
cynisch dat burgers zich maar moeten verdedigen, maar voor die
groepen die niet gehoord worden is dat een grimmig toekomstbeeld.

Bronnen:

1
KBS, Barometer verenigingen 2013:
http://www.kbs-frb.be/otheractivity.aspx?id=293939&langtype=2067

2
KBS, Barometer verenigingen 2014:
http://www.kbs-frb.be/otheractivity.aspx?id=293939&langtype=2067

3
GESCO,
het veralgemeend stelsel van gesubsidieerde contractuelen werd in
1989 opgestart als vervanging van deze
tewerkstellingsprogramma’s: Bijzonder Tijdelijk Kader (BTK), Derde
Arbeidscircuit (DAC), Interdepartementaal Begrotingsfonds (IBF) en
Tewerkgestelde Werklozen. Met GESCO-projecten wil de Vlaamse
Overheid arbeidsplaatsen scheppen in de niet-commerciële sector met
het doel langdurige en meestal laaggeschoolde werkzoekenden aan een
job te helpen. (zie:
http://www.werk.be/online-diensten/tewerkstelling-en-sociale-economie/klassieke-tewerkstellings-programmas/gesco)

4
http://www.standaard.be/cnt/dmf20150529_01705246

Pascal
Debruyne is postdoctoraal onderzoeker aan de UGent. Jan Naert is lid van de Raad
van Bestuur van Vzw Jong en Vzw Lejo.

take down
the paywall
steun ons nu!