Goed bezig, leek het wel…

Tot niet zo lang geleden het enige land in Centraal-Afrika waar men
er echt in geslaagd was om een post-conflictsituatie te creëren. Rwanda
was blijven steken in de ijzeren logica van winnaars en verliezers na de
genocide van 1994, van echte verzoening was geen sprake. En Congo?
Congo was sinds het beëindigen van de Eerste Afrikaanse Wereldoorlog in
een permanente staat van low intensity conflict gesukkeld met
regelmatige opflakkeringen van grootschalig geweld.

Maar Burundi was anders. Na een tragische burgeroorlog (die begon na het
vermoorden van de net verkozen president Melchior Ndadaye) en een
complex vredesproces was het land er tijdens de verkiezingen van 2005 in
geslaagd over te schakelen naar een politieke constellatie waarin de
Hutu, 85% van de bevolking, niet langer gediscrimineerd werden. In 2000
werden de Arusha Akkoorden getekend, eind 2003 stapte ook de
belangrijkste rebellenbeweging CNDD-FDD mee in de overheidsinstellingen.
Het rebellenleger werd opgenomen in het nationale leger, en in 2005
werd de CNDD-leider dus verkozen als president na een verkiezingsproces
dat door lokale en internationale observatoren free and fair werden
verklaard.

De nieuwe overheid ging al snel de autoritaire toer op. Maar dat
lukte maar half. Ondanks de druk bleven pers en civiele maatschappij het
voortouw nemen in een open debatcultuur. Het parlement moest zijn rol
nog zoeken, maar het land had in elk geval een functionerend
meerpartijenstelsel. Leger en gerecht leken niet langer instrumenten
waarmee een minderheid haar privileges in stand hield ten nadele van de
meerderheid. En wat het belangrijkste leek: na decennia van etnische
polarisatie leek het onderscheid tussen Hutu en Tutsi niet langer het
alles verklarend beginsel waartoe alle problemen van Burundi konden
herleid worden. Uiteindelijk legde ook de laatst overgebleven
rebellengroep de wapens neer, het FNL van Agathon Rwasa. De
Hutu-rebellie had jarenlang samen met CND-FDD het Tutsi-bastion
bestreden, maar die strijd was nu over.

De gloednieuwe democratie leed aan allerlei kinderziektes, maar het
nieuwe bestel leek gebaseerd op de overtuiging, gedeeld door alle
gemeenschappen, belangengroepen en partijen, dat Burundi nu eenmaal een
land was waarin oorlog niet te winnen was. Waarin de machtsverhoudingen
zo complex waren dat het niemand ooit zou lukken om militair de
bovenhand te halen. Omdat oorlog in Burundi alleen maar verliezers kon
tellen, groeide het besef dat je alleen door dialoog stappen vooruit kon
zetten in het conflict. Dat besef leek het belangrijkste kapitaal voor
de toekomst, de bouwsteen voor een nieuwe maatschappij. Maar dat alles
staat nu onder zware druk…

Historische vergissing

De eerste legislatuur was een constant worsteling tussen overheid,
oppositie, pers en civiele maatschappij om de grenspalen van de vrijheid
van meningsuiting steeds weer te verzetten. De jonge democratie bleef
op de rails. CNDD-FDD voelde zich sterk en gelegitimeerd. Dat was ze
ook: voor het eerst in de geschiedenis van het land had je een regime
dat zijn machtsbasis had op het platteland. En Burundi is tot nader
order één van de minst geürbaniseerde landen in de wereld. Pierre
Nkurunziza ging zwaar de populistische toer op: hij zocht de bevolking
op in alle hoeken en op alle heuvels van het land. Plaatsen die hij niet
per auto kon bereiken bezocht hij op de fiets. De man incarneerde hoop
voor de toekomst en leek zich verder vooral bezig te houden met bidden
en voetbal. De Rasputin in de coulissen, de man die de echte touwtjes in
handen leek te houden, die de postjes en de poen uitdeelde, heette
Hussein Rajabu. Als voorzitter van de partij leek hij de sterke man en
de kwade geest van het regime, verantwoordelijk voor de repressie. Tot
hij begin 2007 van zijn troon viel en in de gevangenis verdween. De druk
op de democratische ruimte ging gewoon door.

In 2010 werden de tweede verkiezingen georganiseerd. De electorale
cyclus startte in mei met lokale verkiezingen. 92% van de ingeschreven
kiezers kwam effectief opdagen en de meerderheidspartij boekte een
overweldigende zege (64%), gevolgd door FNL (14%). Na de lokale
verkiezingen besloten zes van de zeven kandidaten voor het
presidentschap zich uit de race terug te trekken. Hun partijen beslisten
ook om niet deel te nemen aan de parlementsverkiezingen. Ze beriepen
zich daarvoor op massale fraude tijdens de lokale stembusgang. Lokale en
internationale waarnemers hadden weliswaar onregelmatigheden
gesignaleerd, maar ze ontkenden dat er massale fraude was geweest.

Pierre Nkurunziza haalde zijn tweede mandaat dus binnen als enige
presidentskandidaat, en het CNDD-FDD haalde in parlementsverkiezingen
zonder echte tegenstand een meerderheid die de partij op alle niveaus
een ongebreidelde vrijheid gaf om haar wil op te leggen. De andere
partijen die vertegenwoordigd waren in de instellingen waren allemaal op
één of andere manier schatplichtig aan het CNDD-FDD. Uprona, de partij
van het vorige regime en die nog steeds geboekstaafd staat als
Tutsi-partij, kreeg ook belangrijke verantwoordelijkheden, omdat de
grondwet nog steeds etnische quota garandeert voor de grootste
Tutsi-partij, in het land waar de Hutu’s de grote meerderheid vormen van
de bevolking. Ze leveren onder meer een vice-president maar konden geen
tegengewicht bieden tegen het CNDD-FDD. Ze leken dat eerlijk gezegd ook
niet echt van plan. De embryonaire democratie die uit de vredesproces
en de eerste verkiezingen was gerezen lag op apegapen en we leken op weg
naar een nieuw eenpartijstelsel, maar dan een die daar niet durft voor
uit te komen. Het Burundese regime leek zich te spiegelen aan de
Rwandese buren, ook al was het veel minder efficiënt georganiseerd.

Op 5 juli 2010 richtten twaalf oppositiepartijen een gezamenlijk platform op, de Alliance de Démocrates pour le Changement (ADC-Ikibiri).
Kort nadien verlieten de leiders het land. Hun boycot van de
presidentsverkiezingen heeft vermoedelijk weinig gevolgen: Nkurunziza
zou zo goed als zeker herverkozen worden. Maar hun beslissing om weg te
blijven uit het parlement was een historische vergissing en vormt
eigenlijk het bewijs van misprijzen voor de rol van het parlement. Als
je de scores van de lokale verkiezingen extrapoleert, dan hadden de
grootste oppositiepartijen een belangrijke fractie gehad in het
parlement, en voor de belangrijkste dossiers een blokkeringsminderheid.
Door hun vluchtmisdrijf verloor het parlement elke mogelijkheid om de
handel en wandel van de overheid kritisch te bevragen. Met de
belangrijkste leiders van de oppositie in het buitenland werden pers en
civiele maatschappij de enige watchdogs van het regime.

Geen nieuwe rebellie

Iedereen vroeg zich natuurlijk af of de oppositieleiders in het
buitenland zich zouden wagen aan een nieuw rebellenavontuur.
Verschillende onder hen hadden een verleden in de gewapende strijd.
Agathon RWasa in de eerste plaats, die was minder dan twee jaar eerder
met zijn FNL uit het maquis gekomen. Maar ook Léonard Nyangoma, ooit
minister onder Ndadaye en eerste bezieler van wat later CNDD-FDD zou
worden, maar later aan de kant gezet. Daarnaast was Rajabu een politieke
speler, ook al zat hij sinds begin 2007 in de gevangenis. Van daaruit
leidde hij zijn eigen partij, en hij was natuurlijk zelf een belangrijk
rebellenleider geweest, die achteraf verantwoordelijk was voor veel
benoemingen in leger en politie. Niemand wist precies wat voor invloed
hij daar nog had.

De vraag was ook: zou zo’n rebellie “old school” zijn, pakweg een uit
zijn as herrezen FNL, of zou het gaan over een nooit geziene rebellie
met Hutu en Tutsi zij aan zij. Daarvoor werd vooral gekeken naar Alexis
Sinduhije, voormalig topjournalist en directeur van vrije radio RPA, die
een politieke partij had opgericht die ook aanhang vond bij
Tutsi-militairen en ex-militairen.

Uiteindelijk kwam die gewapende groep er niet. Gedurende een paar
maanden was er informatie over recrutering en mobilisatie, maar dat
leidde uiteindelijk niet tot een rebellie van enige omvang, vermoedelijk
omwille van drie redenen: bij gebrek aan een geloofwaardig politiek
verhaal, bij gebrek aan geld en middelen, en bij gebrek aan steun in de
buurlanden. Er waren sporadische gewapende incidenten en confrontaties
met het leger, maar niet van die aard dat het regime erdoor bedreigd
werd. De laatste jaren werkte het Burundese leger ook samen met het
Congolese leger om te vermijden dat eventuele rebellengroepen zouden
ruimte krijgen in Zuid-Kivu.

Bad governance

Na de verkiezingen van 2005 had het CNDD-FDD al geprobeerd om het
politieke laken zo ver mogelijk naar zijn kant te trekken, maar op dat
moment was de partij niet sterk genoeg om daar helemaal in te slagen.
Dat lukte na de verkiezingen van 2010 natuurlijk een stuk beter. Het
regime deed verder zijn best om de andere partijen te verdelen. Met wat
geld en druk is het niet zo moeilijk om binnen de andere partijen een
splitsing te forceren door een zogenaamde loyale vleugel te creëren en
die dan verder te erkennen of te coöpteren.

De negatieve impact op de democratische ruimte en de vrije
meningsuiting was evident, maar het werd snel duidelijk dat de
eigenlijke strijd elders lag. Al jarenlang werd er zowel vanuit
ambassades als door de lokale civiele maatschappij druk uitgeoefend op
de regering om de endemische corruptie te bestrijden. Het land heeft
altijd een heel slechte reputatie gehad op vlak van good governance.
Corruptie en nepotisme waren in alle lagen van het openbaar bestuur
binnengesijpeld. De International Crisis Group (ICG) luidde de alarmbel
in 2012: “Despite the establishment of anti-corruption agencies, Burundi
is facing a deepening corruption crisis that threatens to jeopardise a
peace that is based on development and economic growth bolstered by the
state and driven by foreign investment. The “neopatrimonialist”
practices of the party in office since 2005 has relegated Burundi to the
lowest governance rankings, reduced its appeal to foreign investors,
damaged relations with donors; and contributed to social discontent.
More worrying still, neopatrimonialism is undermining the credibility of
post-conflict institutions.”

Burundi bengelt van oudsher achteraan op lijstjes als de Corruption
Perception Index van Transparency International. In de loop van de
legislatuur die nu teneinde loopt zagen we zware druk ontstaan rond
uiterst lucratieve economische dossiers zoals het beheer van de haven,
de bouw van een nieuwe centrale markt, waarrond weinig transparante
vennootschappen werden uitgebouwd waarvan de touwtjes steeds doorliepen
tot in het hart van de regeringspartij. De politieke druk verhoogde en
vele observatoren (waaronder ikzelf) konden zich niet van de indruk
ontdoen dat dit een beetje buitenissig was. Het was niet erg duidelijk
waarvoor het regime bang moest zijn: de oppositie had na de
vaandelvlucht van 2010 haar laatste geloofwaardigheid verloren, en in
geen velden of wegen was een gewapende groep te bekennen die het regime
kon bedreigen. In groeiende mate raakten we ervan overtuigd dat de
regering de autocratische reflexen opdreef om de economische bad
governance en de corruptie toe te dekken. Het zijn dan ook mensen als
Pierre-Claver Mbonimpa, een vooraanstaand figuur uit de civiele
maatschappij, en journalist Bob Rugurika van de vrije radio RPA die
uitgroeiden tot de iconen van de repressie. Beiden verdwenen voor
langere tijd in de gevangenis, en hun detentie werd een strijdpunt voor
zowel Burundezen als internationale gemeenschap. Toen Rugurika in
februari 2015 werd vrijgelaten, kwam er een massa op de been die
herinneringen opriep aan wat we in oktober zagen in Ouagadougou.

“Zij die ver zien”

We leken af te stevenen op redelijk simpele verkiezingen,
georganiseerd door een regime dat ze koste wat het kost wou winnen en
eigenlijk niet veel redenen had om zich daar zorgen over te maken. Het
regime zou er niet voor terugschrikken om alle middelen in te zetten om
tegenstanders te neutraliseren en de bevolking te intimideren. Daarvoor
hebben ze een handig instrument, de jeugdliga van het CNDD-FDD:
Imbonerakure (“zij die ver zien”). Die functioneert al jaren als
privé-militie. De leden zijn tussen 18 en 39 jaar, en volgens rapporten
van lokale en internationale mensenrechtenorganisaties zijn ze betrokken
bij het vermoorden, slaan, verkrachten en bedreigen van vermeende
opposanten. Ze zien er uit als een soort paramilitaire macht, met
uniformen, parades, oefeningen enz. Vooral in rurale gebieden hebben ze
vrij spel. Ze werden al in 2010 genoemd als bron van intimidatie en
geweld, maar door het machtsmonopolie van het CNDD-FDD na de
verkiezingen konden ze zich ongestoord verder uitbouwen. Ze worden
aangestuurd door mensen binnen de partijtop, hoewel die dat natuurlijk
altijd ontkende.

Iedereen verwachtte zich dus aan intimidatie en geweld, maar tegelijk
leek de kans klein dat dit algemeen zou worden: het ging over een sterk
regime dat zijn machtspositie wou vrijwaren. Zolang men er binnen dat
regime in zou slagen om de interne tegenstellingen en spanningsvelden
binnenshuis te houden, was de kans klein dat we zouden afstevenen op een
burgeroorlog of grootschalig geweld. De partij is geen monolithisch
blok. Er zijn spanningsvelden alom: tussen de harde militaire vleugel
die ook de gewapende strijd geleid heeft tegen het vorige regime en de
burgers in de partijtop waarvan wordt aangenomen dat ze meer open staan
voor hervormingen en goed bestuur. Er is een concurrentie tussen de
verschillende streken van het land. Er zijn tegengestelde affairistische
belangen, enz. Maar niemand leek er belang bij te hebben dat die
spanningen voor de verkiezingen tot uitbarsting zouden komen.

De bom barst binnenin

En toch. Als een donderslag bij heldere hemel ontsloeg Nkurunziza
eind November vier van de mensen die tot dan toe beschouwd werden als
steunpilaren van zijn regime, waaronder het hoofd van de
veiligheidsdienst en de belangrijkste militaire raadgevers van de
president. Niet lang nadien werd ook de nieuwe veiligheidschef
weggestuurd. Hij had namelijk een rapport geschreven waarin hij stelde
dat een derde mandaat voor Nkurunziza het land dreigde te
destabiliseren. In de weken daarna leek de groep tegenstanders binnen de
partij tegen een nieuw mandaat te groeien.

Net als vele presidenten in de regio heeft Nkurunziza er een tweede
en in principe laatste mandaat opzitten. En net als veel collega’s wil
hij eigenlijk blijven. Nkurunziza’s situatie leek iets comfortabeler, de
Burundese grondwet stelt namelijk dat een president twee rechtstreeks
verkozen mandaten kan vervullen. In 2005 werd hij verkozen in een
gezamenlijke zitting van Kamer en Senaat, dus niet rechtstreeks door het
volk. Toch was er een aanzwellend verzet tegen een derde mandaat, zowel
binnen de partij als binnen de publieke opinie. Uiteindelijk droeg een
CNDD-FDD congres hem op 25 april voor als presidentskandidaat.

Wat nu?

Het valt niet goed te voorspellen wat er nu gaat gebeuren. Ik schrijf
dit artikel op zondag 26 april, één dag nadat Nkurunziza door de partij
werd genomineerd. Er waren vandaag zware rellen in Bujumbura, en er
zijn voor morgen nieuwe manifestaties aangekondigd. Het wordt afwachten
hoever dit kan gaan. Hoelang kunnen oppositie en civiele maatschappij
mensen op de been brengen tegen deze gang van zaken? Hoe groot is de
bereidheid binnen leger en politie om hier met grootschalig geweld tegen
te reageren? Dat de bevolking ongerust is, lijkt duidelijk. De laatste
weken kwam er een bescheiden vluchtenstroom op gang naar de buurlanden.
De kiescommissie en het grondwettelijk hof moeten de kandidatuur van
Nkurunziza nog aanvaarden, maar niemand verwacht dat die onafhankelijk
genoeg gaan zijn om ze te verwerpen. En wat met de breuklijnen binnen de
partij? De dag na de benoeming werden al een paar interne tegenstanders
van Nkurunziza binnen het CNDD-FDD aan de zijlijn gezet. Maar
uiteindelijk gaat het over een grote groep mensen, en je kan niet
uitsluiten dat we afstevenen op een nieuwe burgeroorlog, met alle
gevolgen vandien, niet alleen voor Burundi maar ook voor de buurlanden.

Kris Berwouts heeft de voorbije 25 jaar voor diverse Belgische en
internationale NGO’s gewerkt op terreinen die te maken hadden met
vredesopbouw na conflicten, vrede en veiligheid en democratisering. Hij
was onder meer directeur van EurAc, het netwerk van Europese NGO’s voor
Centraal-Afrika.