Vooralsnog bevat het armoedebestrijdingsplan (1) geen enkele evaluatie van de maatregelen. Bovendien vroeg geen enkele minister daarnaar! Dat kan tellen als kritische vaststelling.

Het Rekenhof stelt verder vast dat er geen specifieke maatregelen werden genomen om het armoedebestrijdingsplan vlotter en effectiever te laten uitvoeren. Bovendien werd er geen enkele verantwoordelijke aangewezen om hierop toe te zien. Ergo: in het algemeen is er geen coördinatie binnen de voornaamste betrokken openbare diensten.

Men hoeft geen organisatiedeskundige te zijn om te beseffen dat een doeltreffende coördinatie de sleutel tot een succesvolle uitvoering is. Een handicap is het hanteren door de administraties – ook door de diensten binnen eenzelfde administratie – van uiteenlopende visies op de wijze waarop het armoedebestrijdingsplan uitgevoerd moet worden. Er is dus nog een flinke weg te gaan.

De Europa 2020-strategie

In het regeerakkoord van december 2012 heeft de nieuwe federale regering beslist om de uitvoering van het plan te actualiseren. Met de Europa 2020-strategie worden de lidstaten immers verzocht om jaarlijks over hun globale strategieën te rapporteren in hun nationaal hervormingsprogramma. (2) – (3)

De programma’s zullen voor de Europese Commissie als uitgangspunt dienen om de vooruitgang van de lidstaten in dit dossier te evalueren, incluis wat de doelstelling van de terugdringing van de armoede betreft. Dat betekent dat de verschillende beleidsniveaus verplicht moeten samenwerken om de nationale plannen en verslagen die Europa verwacht te kunnen voorleggen.

Een stukje historiek

Het armoedebestrijdingsplan werd goedgekeurd door de ministerraad van 4 juli 2008. Het omvat de voornaamste federale maatregelen om de burger een menswaardig leven en bestaanszekerheid te garanderen en om de sociale uitsluiting tegen te gaan. Het plan is tegelijkertijd veelomvattend en zeer ambitieus.

Het is de eerste keer in ons land, dat op federaal niveau een breed gedragen armoedebestrijdingsplan tot stand kwam. In se is het een actieplan, waarin 6 doelstellingen centraal staan (zie verder). Het voorbereidend werk werd geleverd door de beleidscel van de staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie. Nadien werd het plan onderhandeld met de beleidscellen van de betrokken ministers en staatssecretarissen.

Belangrijk om te weten, is dat de ministerraad de staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie opdracht gaf om driemaandelijks een stand van zaken voor te leggen i.v.m. de uitvoering van het plan.

Op federaal niveau is in 2003 een POD of een specifieke programmatorische federale overheidsdienst opgestart. Deze POD is verantwoordelijk voor maatschappelijke integratie, armoedebestrijding, sociale economie en het grootstedenbeleid. Het takenpakket is niet-onbelangrijk namelijk het Belgische en het Europese beleid inzake armoedebestrijding voorbereiden, uitwerken en coördineren. Maar de POD was geen direct betrokken partij bij de opstellingsfase van het plan. (4) Begrijpen wie begrijpen kan.

Binnen de administraties was er een reële behoefte om een netwerk van armoedeambtenaren in het leven te roepen. De doelstelling: de continuïteit van het armoedebeleid na de regeerperiode verder garanderen. In de realiteit werden er slechts drie vergaderingen georganiseerd, die bovendien door steeds minder ambtenaren werden bijgewoond.

Wat hield de audit precies in?

Het Rekenhof heeft de kwaliteit, de uitvoering, de opvolging en de evaluatie van het armoedebestrijdingsplan doorgelicht. In de analyse kwam o.m. het proces van de opstelling van het plan aan bod. Daarnaast werd onderzocht of men kwaliteitsvolle doelstellingen hanteert in termen van het SMART-principe (Specifiek, Meetbaar, Adequaat, Realistisch en Tijdsgebonden). Kortom, zijn de doelstellingen van het plan realiseerbaar.

Het Rekenhof onderzocht voorts de taken en verantwoordelijkheden van de openbare actoren, die het plan moeten realiseren. Het beschikbare instrumentarium en de definitie van de respectieve taken werden geanalyseerd. In concreto werden vooral de organisatorische beslissingen bekeken, dus die beslissingen om de maatregelen concreet in te vullen, eveneens van het overleg tussen de ministers en de administraties (een sleutelelement in de overheidswerking).

Een complex pakket van doelstellingen, maatregelen en acties

Eenvoudig geschetst: het armoedebestrijdingsplan omvat zes doelstellingen, verdeeld over 48 maatregelen en 23 acties. Voeg daarbij de 11 maatregelen, waarvan de implementering reeds was gestart op het moment van de opstelling van het plan. In totaal gaat het derhalve om 59 maatregelen. Dertien van deze maatregelen zijn acties die te maken hebben met communicatie of informatie.

De na te streven doelstellingen

1) Een inkomen dat het mogelijk maakt projecten te verwezenlijken.
2) Het recht op gezondheid garanderen.
3) Werk als hefboom van maatschappelijke integratie en welzijn.
4) Een dak boven het hoofd.
5) Gewaarborgde toegang tot energie.
6) Overheidsdiensten die voor iedereen toegankelijk zijn.

Voor een buitenstaander lijkt het totaal pakket qua opbouw vrij complex. Het rapport biedt als bijlage een handig overzicht van de doelstellingen, maatregelen en acties. De 59 maatregelen verschillen van type en belangrijkheid. Het pijnpunt is evenwel dat voor heel wat maatregelen noch de einddatum noch de middelen om ze te verwezenlijken, zijn vastgelegd, laat staan gepreciseerd. Daarom is het broodnodig om hun concrete inhoud en het tijdschema voor de realisering ervan accuraat te omschrijven.

De voornaamste punten van kritiek

Samengevat komt de kritiek van het Rekenhof op het volgende neer.

1) De administraties die de maatregelen van het plan ten uitvoer moeten leggen, werden niet betrokken bij de uitwerking ervan. Dit staat uiteraard haaks op het responsabiliseringsprincipe van bestuurinstanties bij de politieke besluitvorming. Bovendien gingen aan de voorgestelde maatregelen van het plan geen voorafgaande onderzoeken vooraf. Daarbij zijn de doelstellingen in algemene termen geformuleerd, zonder streefcijfers, deadlines of budgettaire ramingen (zie ook hoger).

2) De opvolging van het armoedebestrijdingsplan steunt louter op de rapportering aan de ministerraad. Er is evenwel nood aan een effectieve opvolging, niet enkel door de ministerraad, maar bovenal tussen de ministers en hun administraties en binnen de administraties zelf. Gelet op de zwak geformuleerde doelstellingen en maatregelen van het plan dringen zich specifieke modaliteiten op voor de opvolging tussen de minister en de met de uitvoering belaste administratie.

3) De door de ministerraad vooropgezette driemaandelijkse periodiciteit werd niet nageleefd. Even abstractie gemaakt van de periode van de regering in lopende zaken, konden de beleidscel van de staatssecretaris en de POD Maatschappelijke Integratie geen verklaring geven waarom de verplichting van de driemaandelijks rapportering in normale regeringstijden niet werd nageleefd.

4) Sedert de goedkeuring van het plan werden tot nu toe drie vorderingsstaten aan de ministerraad voorgelegd (23 december 2008 en op 29 mei en 17 december 2009.) Volgens het Rekenhof is het rapporteringsmodel geschikt, maar is de informatiewaarde ervan pover. Kortom, er scheelt iets met de kwaliteit van de informatie.

Als redenen worden o.m. aangestipt dat er onvoldoende informatie verstrekt wordt over de maatregelen die in de pijplijn zitten, dat er slechts beperkte informatie over de budgettaire impact aan de ministerraad verstrekt wordt en dat er niet wordt gepreciseerd hoe de armoede evolueert.

5) Door de oprichting van een netwerk van armoedeambtenaren van de respectieve administraties, voelen de ambtenaren zich sterker betrokken en meer verantwoordelijk. Maar reeds op 30 juni 2011 formuleerde het Rekenhof kritische commentaar over de werking van het netwerk. De taken en verantwoordelijkheden binnen het netwerk waren immers nog niet gedefinieerd en bovendien zijn niet alle administraties betrokken bij het armoedebestrijdingsplan (bijvoorbeeld het RIZIV).

6) De evaluatie is de achilleshiel van het plan. Men moet kunnen meten welke de effecten bij de doelgroepen zijn om te kunnen bijsturen. Het is daarom des te opmerkelijker dat in het armoedebestrijdingsplan niets bepaald is om de tenuitvoerlegging van de maatregelen te evalueren.

Voor alle duidelijkheid het Rekenhof pleit niet voor een systematische evaluatie van elke maatregel, wel vindt het Rekenhof het opportuun om elke doelstelling te evalueren, gericht op een gedrags- of situatieverandering.

De enige vorm van evaluatie, waarover men echter beschikt, is de interfederale armoedebarometer. (5)

Het Rekenhof stelt terecht dat die barometer meer een instrument van sensibilisering voor het armoedevraagstuk is, dan een echt functioneel of werkbaar evaluatie-instrument. Daarnaast horen de initiatieven die enkele administraties genomen hebben, veeleer thuis bij opvolging dan bij evaluatie. Deze initiatieven worden trouwens niet overlegd of gecoördineerd met de POD Maatschappelijke Integratie. (6)

Slotsom

Als je rekening houdt met enerzijds de doelstellingen en de resem maatregelen en acties en anderzijds met de verschillende betrokken administraties, ligt het voor de hand dat een adequate programmering broodnodig is. (7)

Een eerste stap voorwaarts zou al een specifiek uitvoeringsplan zijn, aanvaard door de administraties en onder coördinatie van  daartoe aangestelde verantwoordelijken. Verder moet dringend  werk gemaakt worden van valide en betrouwbare evaluatie-instrumenten om de effecten van het armoedebeleid in kaart te brengen.

Bij het lezen van het rapport van het Rekenhof, bekruipt je opnieuw een déjà vu-gevoel. Ik ga ervan uit dat geïnteresseerde parlementsleden dit dossier nauwgezet zullen opvolgen. De vaststellingen, de werkpunten en de conclusies van het Rekenhof worden hen immers op een presenteerblaadje aangeboden. En heeft staatssecretaris Maggie De Block (Open VLD) – in haar antwoord op de audit – niet verkondigd dat ze de aanbevelingen ter harte zal nemen? Wait and see.

Bronnen
– Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, mei 2012:  ttps://www.ccrek.be/NL/

Informatie

– European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC)
Income and Living Conditions (EU-SILC)Statistics on http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/microdata/eu_silc

– Rapport Armoedebarometer 2012, onderzoek uitgevoerd door Universiteit Antwerpen – Onderzoeksgroep OASeS door An Van Haarlem, Jill Coene en  prof. dr. Danielle Dierckx
In opdracht van Decenniumdoelen 2017

– http://www.decenniumdoelen.be/documenten/DCD-finrapport-A4_2012_DCD-rapport2.pdf

– http://www.armoedebestrijding.be/

Voetnoten

(1) De belangrijkste thema’s van de tweejaarlijkse rapporten uit 2005 en 2007 van het Steunpunt tot Bestrijding van Armoede (inkomen, gezondheid, huisvesting, werkgelegenheid en toegang tot openbare diensten) vormden de basis voor het opstellen van het armoedebestrijdingsplan.

(2) In Europese Unie lopen liefst tachtig miljoen mensen het risico om in armoede te geraken. De Europa 2020-strategie beoogt om dit hallucinant cijfer met 25 procent te doen afnemen. Iedere lidstaat heeft zich daartoe verbonden. Globaal gaat het om zo’n twintig miljoen mensen. Dit streefdoel werd door de Europese Raad vastgelegd op basis van drie indicatoren: het risico op monetaire armoede, de materiële deprivatie-index en het percentage mensen dat leeft in een huishouden met zeer lage arbeidsintensiteit. De gezinnen voor wie een van die drie factoren speelt, riskeren sneller in armoede te vervallen.

(3) Op 15 april 2011 heeft België zijn nationaal hervormingsprogramma voorgesteld. Het bevat hervormingen en maatregelen die de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten plannen om het aantal mensen dat in armoede dreigt terecht te komen, met 380.000 te verminderen tegen 2020.

(4) Het onderzoek van het Rekenhof in 2011 bij de 17 FOD’s en POD’s wijst uit dat de administraties weinig werden bevraagd tijdens de fase van opstelling van het plan. Ze werden bovendien nauwelijks geïnformeerd over de achterliggende redenering en de actielogica van de maatregelen die ze moeten uitvoeren (blz. 30).

(5) De interfederale armoedebarometer werd uitgewerkt door de werkgroep ‘Indicatoren’. De coördinatie gebeurde door de FOD Sociale Zekerheid, terwijl de opvolging in handen is van de werkgroep, van het Steunpunt tot Bestrijding van Armoede en van de POD Maatschappelijke Integratie. De indicatoren zijn opgenomen als bijlage 2 bij het rapport.

(6) De administraties die de maatregelen waarvoor ze verantwoordelijk zijn, hebben ingepast in hun managementplannen of in hun operationele plannen, verklaren dat ze die maatregelen evalueren wanneer ze die plannen evalueren. In feite stellen ze louter vast of de maatregelen al dan niet werden gerealiseerd. Het rapport beschrijft een aantal van deze initiatieven (blz. 53-54). Daarnaast wordt door het Rekenhof melding gemaakt  van de evaluatie van het project ‘Ervaringsdeskundigen’ gelanceerd door de POD Maatschappelijke Integratie.

(7) Van de 14 FOD’s hebben er 7 verklaard dat ze een specifieke programmering hebben opgesteld om de maatregelen waarmee ze belast zijn, te realiseren of in te passen in hun managementplannen of operationele plannen. Het Rekenhof kon echter op basis van de verstrekte informatie niet bevestigen of deze verklaringen correct zijn (behoudens bij Defensie, in het kader van de operatie ‘Winteropvang’).